文：任泽平团队
特别鸣谢：白学松、周里鹏
复旦大学钱凌霄、陈序章、徐心怡等对数据整理有贡献
导读
人口是经济社会活力的源泉，我们此前推出《》、《》、《》、《》、《》、《》《》等系列深度报告，社会影响广泛。较早呼吁“是该放开三孩了”，全网6亿阅读，推动成为社会共识和公共政策。做有情怀、有温度、有责任的研究。本篇报告聚焦德国人口形势与政策，探讨人口老龄化少子化的影响、应对、经验与教训。
摘要
1.德国人口历史上的四次转型：1）高出生、高死亡、低增长阶段：庄园式农业、工厂手工业发展与战争、疾病并存，人口年均复合增长率仅1.8‰。2）高出生、中死亡、高增长阶段：普鲁士王国崛起，扩张领土、土地改革和解放农奴扩大人口基数，1700-1871年总人口增长2.7倍增至4100万。3）高出生、低死亡、高增长阶段：第二次工业革命带来的资本主义繁荣促使人口增长，但两次世界大战导致了人口数量波动。1871-1945年德国人口由4100万增至6600万。4）低出生、低死亡、低增长阶段：二战后德国经历了短暂婴儿潮后，忽视随后的人口零增长问题，1980年代德国已迈入深度老龄化，但直到2002年德国联邦议会《人口变迁调查报告》提交，德国社会才广泛认识到人口结构的改变。数量上，1970-2020年人口总量由7780万缓慢增至8320万，主要是土耳其外籍劳工及21世纪难民潮填补了自然人口的空缺。1947-2020年人口出生率由15.6‰降到9.3‰，1972年后自然增长率由正转负。结构上，2007年德国进入超级老龄化社会，1950-2020年人口金字塔形状由扩张型转为静止型，并将在2060年代转为收缩型。1950-2020年德国65岁及以上人口占比由9.7%增至21.9%，高于美国、英国的16.6%、18.7%。
2.当前德国人口困境：老龄化少子化下，高福利社会是德国财政的“双刃剑”，养老金入不敷出、代际负担加重。从政府支出看，德国的公共服务、医疗卫生支出等开销随老龄化的加重而上升。根据oecd数据，1980-2019年间德国公共社会支出占gdp比重由22%增至26%；1999-2017年间德国卫生支出占gdp比重由9.9%增至11.4%。从养老金赤字看，自80年代之后，德国养老保险基金已经处于筹资与给付的两难困境，2020年德国养老保险基金赤字39亿欧元。从财政收入看，1992-2017年间德国个人所得的税收征收总额增速由25%降至5.7%，劳动人口减少造成的税基短缺是根本原因。
3.历史上德国如何应对人口问题？
1）建立养老、医疗、护理等五支柱社会保障体系，社保种类丰富、体系完备、强制覆盖。2020年德国社会保障基金支出占gdp的23.4%，其中养老保险约占30%。覆盖率方面，德国的法定健康保险对个人是强制性的，因此德国的医保覆盖了超99%的人口；德国的养老保险也覆盖了超89%的从业人员。2）多重育儿津贴保障德国家长的工作-育儿平衡，将养育子女视为另一种工作。德国联邦政府直接发放多种家庭补贴，支出归属中央政府预算。其中父母津贴给在家育儿的父母每月收入65%-67%的补贴；儿童津贴给每个孩子每月至少219欧元，至少拿到18岁。3）德国养老金制度注重对家庭的友好性，法定医疗保险与长期护理保险专设人性化的家庭政策。首先，德国计算养老金时考虑养育子女时间，父母每生养一个孩子，月养老金约增加 91.35 欧元。其次，德国的医疗保险、长期护理保险为参保人群制定了丰富的家庭友好措施，如连带参保、家庭护理人福利等。4）德国在法律层面引入“外国人融合课程”，开设一系列难民就业引导项目，预计居留十五年后难民就业率达到70%。
4.启示。1）加快建立鼓励生育基金，通过央行印钞票支持生育家庭。借鉴德国等发达国家经验，鼓励生育资金主要来自中央政府，地方政府额外补贴，并设立专门机构建立鼓励生育体系。我国当前最重要的是由中央和地方政府设立“鼓励生育基金”，支持生育家庭现金补贴、个税抵扣、企业所得税减免等，最终由央行印钱，不增加地方政府和企业负担，让年轻人敢生、生得起、养得起。2）加强养老保险二三支柱建设，加大第二、三支柱缴费环节税收优惠力度；推动养老金基金入市，扩大第一二支柱投资范围，增加权益类投资。3）建立强制性护理服务体系，借鉴德国、日本的护理评估分级标准，正式出台符合我国国情的护理分级标准，将护理服务纳入社会救助体系。4）借鉴德国《社会护理保险法》经验，迎合中国老人“家庭养老”的习惯，支持家庭照护。鼓励亲友参与护理并予以政策补贴，加快专业人才培养体系建设，鼓励社会资本进军养老产业。5）加大教育投入，提升劳动力素养，从人口数量红利转向人力资本红利。
风险提示：德国官方数据统计存在偏差
目录
正文
随着老龄化程度加深，德国依赖护理的老年人群尤其是婴儿潮一代需要护理的比例将显著增加，这对德国政府和私人护理机构来说是巨大的挑战。据德国联邦统计局数据，2019年12月，德国有413万人需要《长期护理保险法》所定义的长期护理，与2017年12月份需要长期护理的341万人相比，人数显著增加了71万人，上涨了21%。随着新的、更广泛的长期护理概念被人们所熟知，叠加老龄化加深，需要护理的人数会逐年增加。从参与护理的工作人员数看，德国2017年在养老院的护理员工为76.4万，在家庭护理中的护理员人数为39万，合计115.5万人，远低于当年需要护理服务的341万人。从居住地附近的康养设施、医疗机构分布看，2019年德国有大约67%需要护理的人生活在家庭环境中，并由亲戚或提供门诊护理服务的专业人员一起照顾。但根据柏林人口研究院统计，德国婴儿潮一代的76%以上的老人更希望更长时间的保持独立，并自由地在居住地附近活动，而不是单纯的在家中受到照顾。同时，35%的社区老人认为：在步行或承载交通工具短距离出行范围内，有完善的家庭医生、医疗用品商店的重要性就越来越高。尤其是在德国东部以及农村地区，医疗分支机构、保健中心的分布密度不足西部发达区域的60%，专业的护理人员短缺的现象也会随着老龄化加剧而越发严重。
德国建立以法定养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、长期护理保险的五支柱社保体系，2020年社会保障基金支出占gdp的23.4%，其中养老保险约占30%。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，1880年代俾斯麦政府通过了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《老年和残障社会保险法》，1911年这三项法律合并为《帝国保险法》标志了德国社会保障制度的初步建立。1975年德国将各类社会法规汇总颁布了《社会保障法典》，为当今德国社保打下法律基础。1995年德国设立了长期护理保险，形成种类丰富、体系完备的五支柱社保体系。从社保支出看，根据联邦统计局数据，1980-2020年德国社会保障基金支出由1718亿欧元增至7790亿欧元，占国民收入、gdp的22.7%、23.4%。德国社保体系中占据着主导给付地位的是养老保险，2019年养老保险给付占给付费总额的30.5%，这一比例自1961年起一直呈上升趋势。1960-2019年医疗保险占比从14.5%增至25.4%，医疗保险是社保体系的第二支柱。从覆盖人群看，德国社保体制的覆盖面广，其浓厚的强制性色彩是俾斯麦型保障制度的主要特征。法定养老、医疗均涵盖了从业及总人口的90％；而1995年新引入的护理保险则按“护理保险跟从医疗保险的原则”的法律规定强制所有参加医疗保险的人都要投保；而几乎全体雇员都参加了失业保险和事故保险。从财源看，德国社保筹资以社会为主、以国家为辅，国家主要负责社会救济等支出，强调个人责任。多数社会保险项目由雇主和投保人平均分摊保费，政府只给予适当的财政补贴，如在养老保险中为五分之一左右。
2004年德国养老金制度改革后形成由基础养老金、与资本市场结合的保障、其他补充性养老保障构成的“三层次模式”，覆盖超 89% 的从业人员。面对少子化老龄化带来的养老金压力，德国政府通过缴费者和退休者共同分担成本，调整养老金支出规模。2004年后的德国养老体系可以概括为三层次保障模式。第一层次为法定养老保险等强制的基本保险。第二层次为与资本市场结合的补充保障，包含企业养老金、里斯特养老保险，第三层次为其他补充性个人自愿养老保险，由传统私人寿险构成。从覆盖率看，1889 年德国建立养老保险制度的时候其对象仅为雇佣工人，1921年扩大到所有职员，目前养老保险制度覆盖了超89% 的从业人员。在养老金缺口压力下，德国从 1992 年开始对养老金的待遇确定机制进行了改革，通过不断修改养老金积分价值的调整公式来降低养老金的增长速度，实现保险基金的收支平衡。为维持代际平衡，当人口老龄化水平提高而导致缺口增加时，收支缺口在退休者和缴费者之间分担。相对于退休者而言，缴费者是更强的风险承受个体，缴费者承担了化解养老金收支缺口的主要责任。如负担比每提高 1% ，其中约 60% 通过提高劳动者的缴费率上升来分担，约 40% 是通过降低退休者的养老金替代率来化解。1960-2020年间标准退休者的养老金替代率从53%下降到 41.5% 左右，养老金的替代率水平下降了12个百分点 。1957-2020年间养老金缴费率从11%增至18.7%，缴费水平上升了7个百分点。
德国计算养老金待遇时考虑养育子女时间，并提供“母亲养老金”提高母亲的养老收益。德国有相当多女性居家做全职主妇，且女性从事非全时的低收入工作的比例更高。2019年德国女性（15-64岁）的劳动参与率57.7%，低于男性的83.3%；2019年兼职工作的女性占总就业女性的57.7%，高于男性的26.6%。男女就业模式的差别给女性在养老保险缴费年限、工资上带来劣势。为减轻性别收入差异，平衡在养育子女、照顾家庭成员方面承担更多的女性权益，德国在法定养老保险制度中出台了一系列的家庭友好政策。2014年德国联邦议院通过了《法定养老保险改进方案》，对父母(主要是母亲)因养育子女而造成的养老金缺失进行补偿，主要包括: 1）计算养老金待遇时考虑养育子女时间。1992 年后出生的孩子，其父母享受育儿时间的期限为 3年（养老金中计入3分）。育儿时间里父母一方(以母亲为主)有权在不缴费的情况下获得养老金权益，所需缴费由联邦政府支付。对于同时养育 2 个以上孩子的父母，育儿期限可以累加延长。假定个人年收入等于所有投保人年均收入，德国父母每生养一个孩子，月养老金约增加 91.35 欧元。2）“母亲养老金”提高一代母亲的养老金收益。对于孩子在1992年前出生的人群，该群体获得的公共补偿较少，因此2014年养老金改革将其养老金计算由1分增至2分。每生育一个孩子，目前每月领到的养老金增加28.61欧元，即每年多领取300多欧元养老金。这就是德国的“母亲养老金”，因主要是母亲承担养育孩子的工作，进而享受这份福利而得名，惠及约 950 万母亲（或父亲）。由此产生的养老金支出每年约为67亿欧元。
德国通过医疗健康保险和长期护理保险(sltci)两个系统提供全民保险覆盖，法定健康保险对个人是强制性的，长期护理保险则对已参加医保的人群自动覆盖。德国医保覆盖了超99%的人口，1995年sltci的参保率也达到了88.03%。德国通过法定健康保险 (shi) 和私人健康保险 (phi)两个系统提供全民健康保险，法定健康保险强制个人参保，除非个人收入超过60,750欧元，这允许他们选择私人保险。大约 88% 的人口通过疾病基金获得初级保险，11% 通过私人保险获得。从功能上看，法定医疗保险提供的医疗福利包括作为病房病人的住院（医院）护理，由注册医生提供的门诊护理和基本牙科护理，还可以在其成员因病无法工作期间支付病假津贴；长期护理保险则主要满足个人护理需求的部分费用，例如严重残疾者的喂养和洗澡等。从制度的覆盖面看，德国sltci尽可能地覆盖全体居民，尤其是纳入高收入的私人医疗保险的参保人。长期护理保险对已参加医保的人群自动覆盖，参保者的配偶和儿童也自动覆盖；私人医疗保险的参保人必须购买私人长期护理保险（pltci），或自愿注册参加sltci。1995年制度建立开始，sltci的参保率就达到了88.03%，其中29.19%的人是以家庭联保的方式进入长期护理保险制度，此后的参保率均在85%上下浮动。从财源看，法定医疗保险的资金来自雇员和雇主平均分配的 14.6% 的工资缴款。法定长期护理保险由雇员和雇主平均分摊的 3.05% 的工资提供资金。
德国通过联邦政府直接发放津贴来改善家庭的收入状况，认为养育子女是一种工作，是对有偿就业的替代。目的是希望年轻的父母免于经济压力安心在家抚养小孩，同时鼓励本国夫妇多生育。自2003年开始德国成立了“家庭政策联盟”，德国政府和经济界齐心合力实施一系列促进家庭人口增长的刺激计划，共同创造有利家庭的工作环境。在父母津贴方面，1986年，联邦议会通过了进步派提出的《联邦养育津贴法》，规定照顾子女者可以在子女出生后领取最长10个月的养育津贴，由州政府或其委托的机构负责实施，联邦政府承担津贴费用。2007年起，德国的父母津贴（家长金）大幅上调，以鼓励双职工夫妇多生育。停职在家照顾孩子的父母每月可得到税后月收入65%-67%的补贴，每月最高1800欧元。如果父母双方都休假，总计可以领取最多14个月的补贴，即最高2.52万欧元。而根据此前的“养育津贴”，新生儿父母两年里最多领取7200欧元。在儿童津贴方面，凡德国籍、持德国永居及工作签证者的子女均可享受儿童金，儿童福利金由德国联邦劳动司执行，联邦政府提供资金。2021年德国《家庭救济法》启动，儿童金进一步增加，补贴按月发放，同时生的越多，补贴越多。标准为第一胎和第二胎每月219欧元，三胎每个子女225欧元，第四胎及以上250欧元，每个孩子至少可以拿到18岁。据德国《明镜周刊》，德国联邦政府承担各类家庭社会补助的财政支出，每年在约150种家庭津贴上支出超过2000亿欧元，包括儿童津贴、儿童福利、教育套餐一次性付款、家庭成员非缴费共同保险等。在2020年，德国政府在各项家庭津贴上的花费已经超过国防支出。
德国的法定医疗保险、长期护理保险为其参保人群制定了丰富的家庭友好措施，如连带参保、育儿期间的费用减免、家庭护理人福利等。从津贴补助看，法定医疗保险的参保人可领取医疗保险发放的生育津贴，领取期限通常从分娩前 6 周到分娩后 8 周。生育津贴的金额取决于个人分娩前 3 个月的平均税后收入，每日最高可领取 13 欧元；法定医疗保险参保人未满12 岁的子女生病，且按医嘱需要父母暂停工作在家照看，那么父母有权向公保机构申领儿童病假津贴。每年每位父母最多能10天的儿童病假津贴，补偿金额为其税后工资的90％。2021年由于新冠疫情，德国政府将儿童病假津贴时间翻了一倍，从10天增加到20天，对象包括了患病或在家隔离的12岁以下儿童。儿童病假津贴的发放使父母一方可以安心照看生病的儿童，且不会遭受很大的经济损失，父母的陪伴有利于生病儿童的康复。从减免看，法定医疗保险和护理保险的义务参保人可以在领取家长金期间自动免缴保费。从特殊群体福利看，德国护理保险将全额支付家庭护理人的法定养老保险、工伤保险费用。将每周护理家人超14 个小时的家庭护理人纳入义务参保范围，保费由护理保险支付。由于护理家人的工作主要由妻子、母亲、女儿等女性承担，因此家庭护理人福利主要惠及女性群体，许多女性因此而获得了法定养老保险和工伤保险的待遇。
经历了柏林墙倒塌、东欧剧变与难民潮，2020年德国的外来合法移民数量已经接近800万，占总人口的10%，德国已成为非传统移民国家。德国的外来移民潮始于20世纪50年代，根据其移民政策分为四个阶段，第一阶段是针对“客籍劳工”的劳动移民引入时期，二战结束后的德国在重建中面临劳动力短缺问题，因此自1955年起大批招募外国劳工，进入工业生产等本国人不愿意就职的行业。在随后数十年，迅速增加的外籍劳工带来了他们的家庭成员。1960-1970年德国居民中外国人比例由1.2%上升至4.9%，此阶段针对外国人的法律框架是1965开始生效的《外国人法》。第二阶段移民政策侧重“外来劳动力的整合”，1973年引进劳工政策停止，但原有劳工中愿意留下就业的可以申请久居，导致1973-1989年德国的人口中外国人数量由397万增至490万。第三阶段是1980年代至21世纪初的移民门槛提高与政策收紧。主要针对东欧剧变后的德国后裔回流，1988-1991年间该人群约120万，给德国带来大量的移民压力。1992年德国《难民法》生效，明确了避难权的适用范围，降低了申请避难人数。第四阶段2005年《移民法》生效，取代了《外国人法》。针对德国人口结构老龄化、少子化，高技术领域人才缺口，奠定了德国的人才引进的法律基础，规定外籍高层次人才可以通过技术移民、普通外国人（包括留学生）赴德工作、以及投资移民三种方式获得居留许可或落户许可。在移民融合方面，为促进在德长期聚聚的外国人融入德国经济、文化和社会生活，《居留法》引入了“外国人融合课程”，包括基础性语言课程和普及德国法律、文化和历史的入门课程，课程由政府支付费用。
21世纪的难民潮为德国带来大量潜在劳动人口，同时难民人口结构年轻，老龄人口比重低。德国主要通过职业培训、灵活调整就业政策提高难民劳动力转化率。2010年阿拉伯之春爆发、2015年叙利亚、利比亚等中东、北非地区战乱不断，叠加阿富汗塔利班、极端组织“伊斯兰国”猖獗蔓延，使得大批难民不断向欧洲地区涌入。出于人道主义关切和缓解国内劳动力短缺的考量，德国联盟党在难民危机伊始采取“欢迎文化”指导接纳政策，2015 年 8 月，德国决定对于来自叙利亚的难民，无论其之前是否经过第三国抵德，都可申请避难。德国难民数量从 2013 年随着中东战局的持续升级而出现猛增，到 2016 年达到最高峰，一年内收到的避难申请多达 74.5 万人。从年龄结构看，涌入的难民还有年轻化的特征，近三年来进入德国的难民群体青中年比重极大、老龄人口比重非常低，2016-2018年进入德国的难民 65 岁以上的老龄人口仅占 0.6%，18-65 岁的劳动适龄人口占比超50%，与老龄化日趋严重的德国本土国民形成了鲜明的对比。年轻的难民人口若综合素质达标，可以直接成为弥补德国劳动力短缺的“援兵”或后备人才。所以从劳动力供给看，难民危机为德国提供了缓解劳动力短缺的机遇，但适龄人口能否转化为有效劳动人口，还取决于难民的素质和工作技能。因此，在改善难民的就业率方面，德国联邦劳动局、移民与难民局于2001-2016年开展了一系列“融入与多样性”，“每个人都有潜能”，“年轻难民在手工业中的前景”等项目，为发掘难民专业工作能力的潜能。并于2016 年 7 月颁布的《融入法》，规定难民已递交避难申请满三个月获居留资格后，就可以享有获得求职期培训的权利。在递交避难申请满15个月后，可以获得职业培训津贴。根据德国劳动力市场及就业研究所（iab）研究，2015年有 89 万寻求庇护者抵达德国。他们大多数来自叙利亚、阿富汗或伊拉克，且年龄在 35 岁以下。仅三年后，其中30.7万人在德国找到了工作并支付社会保障金。随着居留时间的延长，五年后该批难民的平均就业率可以达到 50%，十年后可突破 60%，十五年后可达到 70%。
加快建立鼓励生育基金，通过央行印钞票支持生育家庭。中国面临世界最严重的“低生育率陷阱”，目前的地方政策力度太小，原因是地方政府没钱、个人没精力也没钱、教育医疗住房成本高等。根据德国等发达国家经验，鼓励生育资金大部分来自中央政府，地方政府提供额外补贴，设立专门机构建立鼓励生育体系。研究发现，定期的现金补贴对于生育有正向作用。当前最重要的是由中央和地方政府设立“鼓励生育基金”，从根本上解决地方政府没钱、企业和个人负担过重的问题，支持生育家庭现金补贴、个税抵扣、企业所得税减免、购房租房补贴、建设托儿所等，这在oecd国家行之有效、能够改善生育率。设计可以参考棚户区改造工程和央行碳减排支持工具，最终由央行印钱，不增加地方政府赤字和企业负担，让更多的年轻人生得起、养得起、敢生。过去我们印钞票刺激房地产，留下高房价和鬼城。如果转变为印钞票鼓励生育，将在未来留下一批年轻人，为爱而生，酝酿下一个希望，生就对了。功在当代，利在千秋。
加强养老保险二三支柱建设，推动养老金基金入市。我国目前养老保险体系长期依赖第一支柱基本养老保险制度，二三支柱发展滞后，2019年第一支柱规模占比超过73.7%，因此应加强二三支柱建设。第一，加大第二、三支柱缴费环节税收优惠力度，降低甚至取消领取环节税率；第二，扩大第三支柱覆盖范围，覆盖更多自由职业者、低收入人群等；第三，完善三大支柱账户之间在缴费、税收优惠等上的对接机制；第四，推动养老金入市，扩大第一二支柱投资范围，增加权益类投资。
建立强制性护理服务体系，针对护理服务进行分级，扩大保险资金来源。我国目前护理保险立法空白，缺乏细化的护理分级标准，2011年出台的《老年人社会福利机构基本规范》未明确护理分级具体标准。此外，护理保险资金来源于基本医疗保险，缺乏可持续性；护理过程中产生的医疗费用的也应厘清归属，划清医保与护理保险的界限。因此，应加快健全护理保险相关法律，规范运作模式等内容；其次，借鉴德国、日本的护理评估分级标准，正式出台我国的护理分级标准；最后，将护理服务纳入社会救助体系，由政府的财政税收和个人缴纳构成资金来源。
迎合中国老人“家庭养老”的习惯，鼓励亲友参与照顾并予以政策补贴，加快专业人才培养体系建设，鼓励社会资本进军养老产业。中国长期受儒家“孝文化”影响，偏爱“家庭养老”模式，但我国居家养老服务尚在起步阶段，并且缺乏居家养老服务的评估机制和专业的服务队伍。因此，首先中国应借鉴德国经验，支持家庭照护，鼓励亲属和邻居参与照顾服务，使老人尽可能处在家庭环境中，并且由保险基金为护理人员缴纳养老保险费用；其次，重视专业人才培养，鼓励高校开设相关专业，举办全国统一的护理资格考试；最后，鼓励全社会参与养老产业，打造高质量的养老服务和产品供给体系，为举办养老机构的企业提供税收等优惠政策。
加大教育投入，提升劳动力素养，从人口数量红利转向人力资本红利。随着中国人口总量增速放缓、总和生育率下降、老龄化程度加深，人口红利作为经济增长的源泉终将消失，因此中国亟待通过加大教育投入全面提高人力资本。基础教育上，应优化教学方式、注重启发式、互动式、探究式教学，加强课程教材改革。职业教育上，应加快推广学徒制，鼓励职业院校开设更多符合市场需求的专业，破除社会上“重普轻职”观念，提高对职业教育的重视程度。高等教育上，应围绕国家战略优化学科专业结构，以自主创新为中心建设一流大学和高水平大学，支持研究型大学建设科技创新平台。
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