2月11日，美国总统拜登签署行政令，扣压阿富汗中央银行约70亿美元（约合443.4亿元人民币）的在美资产，其中35亿美元（约合221.7亿元人民币）用来赔偿“9·11”受害者，另外一半用作阿富汗人道援助。

消息一出，舆论哗然，弱肉强食的国际社会，美国肆意地为所欲为。

只是这样的好戏，还能演多久？

文丨王锦 中国现代国际关系研究院美国所副研究员

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

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2001年的“9·11”恐怖袭击造成近3000人死亡，美国认定藏匿在阿富汗的“基地”组织头目本·拉丹为幕后元凶。事发后，受害者以缺席判决赢得了对塔利班政权和“基地”组织提起的索赔诉讼，可获70亿美元（约合443.4亿元人民币）赔偿。

2022年2月11日，美国华盛顿特区，美国总统拜登在白宫南草坪准备登上海军陆战队一号。图｜人民视觉

2021年8月中旬，塔利班上台后，拜登政府随即宣布冻结阿富汗央行存储在海外的95亿美元（约合601.8亿元人民币）资产，其中约70亿美元存储在美国。

2021年11月，塔利班呼吁美国国会释放阿富汗中央银行的资产，以应对该国艰难的人道主义和经济局势，俄罗斯也敦促美国释放这些资产。 

白宫方面对塔利班的请求未予理会，并澄清说，拜登总统使用了可追溯到1977年的《国际紧急经济权力法》（ieepa）赋予他的“特殊经济权力”，即为应对“非常规和特殊威胁”，总统可单方面宣布对他国的经济措施。

白宫打算将阿富汗中央银行的资产转移到纽约联邦储备银行的一个冻结账户上。其中一半约35亿美元（约合221.7亿元人民币）资产将提供给一个信托基金，再通过人道主义组织分配给阿富汗人。但是，该信托基金的规则正在制定中，预计美国政府还要与尊龙体育官网的合作伙伴和盟国进行必要磋商，恐将耗时数月。 

约150名遇难者亲属随即要求法官发出“执行令”，将阿富汗在美储备的资产用于赔偿。白宫表示，拜登政府支持相关诉求。一些“9·11”受害者的家属正在提起诉讼，要求将整笔款项留在美国作为赔偿基金，因此，需要等待法律程序结束后才能启动建立信托基金。

白宫这一举措引起阿富汗方面的强烈不满。塔利班发言人纳伊姆表示，拜登政府的做法是盗窃阿富汗人民的财产，是“最高程度的堕落的证明”，反映美国“既要经历军事失败，又要经历道德失败”，阿富汗人民并未参与“9·11”恐袭，因此，美方不应将该笔资金用于赔偿。阿富汗人在首都喀布尔举行示威，抗议拜登政府的“粗鲁行为”及“窃取阿富汗人的钱”。 

阿富汗前政府财务顾问托雷克·法哈迪表示，阿富汗在美国的金融储备属于阿富汗人民，而不是塔利班，拜登的决定是单方面的，有悖于国际法，“世界上没有一个国家可以决定没收另一个国家的钱”。

阿富汗邻国巴基斯坦外交部表示，根据自己的利益，使用在世界各国冻结的阿富汗资金是阿富汗人的权利，呼吁国际社会立即、尽快释放一些国家银行冻结的阿富汗资金，以重振阿富汗经济，避免任何人道主义灾难。

“9·11”恐怖袭击事件已经过去20年，为什么赔偿工作还没有结束？这得从历任美国总统反复延长的赔偿基金说起。

“9·11”刚发生不久，2001年9月22日，时任总统布什签署了《航空运输安全和系统稳定法》，该法授权成立“9·11”受害者赔偿基金（vcf）。该基金为事件的幸存者及受害者亲属提供70多亿美元赔偿金。

 2014年10月29日，美国纽约9·11国家纪念广场。

该基金提供赔偿的范围包括：2001年9月11日至2002年5月30日期间的某个时间点，在世贸中心或周围的纽约市暴露区、五角大楼坠机现场、宾夕法尼亚州尚克斯维尔坠机现场以及此后被诊断患有“9·11”相关疾病的个人（或死者的个人代表）。对象不限于急救人员，曾在修筑、清理和清除杂物方面工作或做义工的人员，曾在暴露区域生活、工作或上学的人也可获得赔偿。

基金最初的运行时间为2001至2004年，但由于申请程序繁琐，获得赔偿的人并不算多。

2011年1月2日，时任总统奥巴马签署了《詹姆斯·扎德罗伽9·11法案》（简称《扎德罗伽法》），重新启动受害者赔偿基金，由国会补足基金。该基金于2011 年10月重新开放，获准运行五年。

2015年12月18日，奥巴马签字再授权《扎德罗伽法》，允许将受害者赔偿基金再延期五年，即个人可在2020年12月18日前提交索赔申请，并变更了一些用于评估索赔和计算索赔人损失额的政策和程序。 

2019年7月，时任总统特朗普签署了国会高票通过的《永不忘记英雄们：詹姆斯·扎德罗伽、雷·菲佛和路易斯·阿尔瓦雷斯9·11受害者赔偿基金永久授权法案》。该法案为受害者赔偿基金提供逾百亿美元资金，包括在未来10年拨出约100亿美元（约合633.4亿元人民币），允许“只要有需要就拨出”，以支付所有合格索赔，并将提交索赔的截止日期延长至2090年10月1日。

随着历任总统的立法推进，“9·11”受害者赔偿基金已经逐步扩大，扩散至因恐怖袭击而患病的人群。

据称，世贸大厦倒塌时释放出的有毒气体，在附近的街区停留了好几个星期。差不多一半的赔偿申请者都是癌症患者，其中3900名已经去世。纽约市消防局也表示，“9·11”事件令纽约损失343名消防员后，因为废墟尘埃引发的疾病在随后数年夺走200名纽约消防员的生命。

“9·11”受害者赔偿基金会报告显示，因“9·11”事件导致生病去世的人数已经超过因袭击身亡人数。自该基金开放以来，已有超过6.7万人要求赔偿，其中3900人已离世。目前，该管理机构已处理了4.1万份的申请，其中2132份是针对去世的人，总共已支付90亿美元（约合570亿元人民币）赔偿金。 

在国会和总统们的推动下，索赔日期已延长至2090年，每年“因9·11而患病”的人还在持续增加，基金还需要不断地续费。而这笔钱从哪儿来，这是个问题。

为了找到对“9·11”事件负责的对象，为了给受害者赔偿基金注入资金，美国可没少想办法。一个主权国家肆意扣压另一个主权国家的资产，也许有些人会觉得惊奇，但是，太阳底下没有新鲜事，这种事儿对习惯了强盗逻辑的美国来说更是稀松平常。

美国首先想索要赔偿的对象国家是沙特，但是，由于美沙特殊关系及经济利益，此事进行得一波三折。2016年6月，美国众议院情报委员会公布“9·11”解密报告，无法确定沙特政府是否为“9·11”部分劫机者提供帮助或有意为之。白宫亦表示没有证据证明沙特政府与恐怖主义有关。但还是有很多人主张追查到底。

2016年9月，美国国会两院通过了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》。法案规定，剥夺参与在美国国土上实施恐怖主义的国家的主权豁免权。依据该法案，“9·11”受害者家属可以起诉沙特政府，因而又被称为“9·11法案”。奥巴马担心引起外交问题，否决了该法案，但两院很快以高票推翻了奥巴马的否决，法案自动成为法律。

由此，“9·11”受害者家属向法院申诉就有了法律依据。

几年来，不断有受害者家属向法院提起诉讼，要求沙特政府赔偿。美国纽约市曼哈顿联邦地区法院只在2018年3月作出过法院有权受理“9·11”受害者家属起诉沙特、要求赔偿的判决，但沙特政府从未被定罪。

这主要得益于美沙盟友关系、缺乏证据及沙特政府的庭外游说工作。当然，沙特也曾威胁美国，如果追究沙特政府在“9·11”事件中的责任，沙特将出售高达7500亿美元（约合4.75万亿元人民币）的美国国债及其他在美资产。

沙特太硬，不好捏。被美国定性为“邪恶轴心”的伊朗就没有这么幸运。

2018年4月，纽约南部地区法院法官乔治•丹尼尔斯判决，因为伊朗伊斯兰共和国、伊斯兰革命卫队和伊朗中央银行对由于“9·11”事件丧生的1000多人负责，伊朗须向“每名受害者配偶支付1250万美元（约合7918万元人民币），每名受害者父母支付850万美元（约合5384万元人民币），每名受害者子女支付850万美元（约合5384万元人民币），以及每名受害者兄弟姐妹支付425万美元（约合2692万元人民币）”，共计60多亿美元（约合380亿元人民币）。从2001年9月11日至判决之日，4.96%的年利率也适用于该赔偿数额。

最奇怪的是，尽管这些诉讼指控伊朗支持劫机者，为其提供培训和其他援助，但并不清楚伊朗如何参与袭击。尽管有指控称，伊朗和黎巴嫩真主党曾为“基地”组织人员提供训练，但这与“9·11”事件并无直接关联。而“9·11”委员会也没有发现伊朗直接支持劫机者的证据，除了某些劫机者途经伊朗去往阿富汗时没有盖护照章。

丹尼尔斯法官还曾在2011年裁定伊朗赔偿70亿美元（约合443.4亿元人民币），2016年裁定伊朗支付赔偿105亿美元（约合665亿元人民币）。当被告没有在法庭上提出异议时，法院就会默认判决。伊朗并没有就这些案件发表评论。判决虽然未获伊朗回应，但不排除未来美国会扣押、截留伊朗央行款项用于支付“赔偿”。 

另一个被美国政府讹上的是苏丹政府，一手交钱，一手“除名”。

2020年12月，美国将苏丹从“支持恐怖主义国家”中剔除。此前几个月，美国同苏丹过渡政府进行了艰苦谈判。作为回报，苏丹将支付约3.35亿美元（约合21.2亿元人民币）作为法律赔偿，其中包括：对1998年美国驻肯尼亚大使馆及美国驻坦桑尼亚大使馆爆炸案和2000年也门亚丁港口美国“科尔”号航空母舰遇袭案的赔偿。

受害者家属们对苏丹赔偿的态度并不一致，主要因为该协议对在袭击中丧生的美国公民家庭，给予了远超非美国公民家庭的赔偿金额。部分“9·11”受害者家属也参与其中，要求国会在他们向法院提交诉讼之前，不要给予苏丹“法律上的和平”。一些参议员出于“对9·11受害者的尊重”，不愿意苏丹在这个问题上有所进展。还有部分美国官员甚至质疑苏丹前政权是否在“9·11”事件中发挥了作用。 

在苏丹被美国正式从“支持恐怖主义国家”名单中剔除的几天后，美国国会通过了法案，在很大程度上恢复了苏丹的法律豁免权。同时，允许“9·11”受害者家属在美国法院提起的诉讼继续向前推进。

美国扣押阿富汗政府资产的行为，除了让人徒生对霍布斯丛林法则的无力感，更值得每一位正在经历百年变局的人深思。

【注：霍布斯丛林，科学家托马斯·霍布斯设想的一种理想的自然状态，大概意思是，在社会没有任何固定的框架和秩序的情况下，人与人之间对事情的判断和抉择。】

首先，“9·11”事件已成为美国特殊的民族记忆，对“9·11”受害者的赔偿，更多的是一种情怀、一种政治正确和一种宣示性意义。

美国纽约，救援人员在双子塔废墟中进行清理工作。图｜视觉中国

“9·11”事件在美国历史上占据重要地位，是美国当代史的转折点，也是美国自珍珠港事件以来不可触碰的民族伤痛。

美国随即开启了推翻阿富汗塔利班政权的战争，并且在阿富汗一待就是20年。阿富汗塔利班的卷土重来和美军的无功而返、仓皇逃离，更让美国在“9·11”之后的行为增添了荒诞和悲剧的色彩，因而美国社会对“9·11”受害者的心态就更显复杂和沉重。

联邦参议院少数党领袖麦康奈尔说：“国会永远无法补偿这些牺牲的男男女女与家庭。但我们可以尽我们一小部分的力量，试图补偿我们的英雄。”拜登也表示：“我们绝不能忘记那些死于美国历史上最严重恐怖袭击中的2977名无辜者的家人和亲人的无法消除的痛苦。”

针对“9·11”受害者的赔偿，从个案上看不一定是最多的，但一定是政治上最正确的，最能唤起国会两党一致性及民众凝聚力的，因而，美国政府今后可能还会拿这件事做文章。

其次，“主权豁免权”原则已被冲击得体无完肤，国际关系民主化还有很长的路要走。

西方国家从19世纪初起，通过其司法实践和国内立法，逐渐形成相互给予管辖豁免的惯例，即国家的行为及其财产不受豁免受他国立法、司法及行政管辖。美国虽然倾向于限制豁免，但一般也尊重主权豁免权。

2016年，美国政府颁布《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》，参与在美国国土上实施恐怖主义的国家，剥夺其主权豁免权。该法改变了长期以来关于主权豁免的国际法，把国际法变成了丛林法则。

非经一国同意，该国的国家行为和财产不得在外国法院被管辖，该国在外国的财产也不得被扣押或强制执行，这是国际关系中的基本原则。

此次阿富汗政府的资产被扣押，是美国严重破坏主权豁免权的生动例证。在美国眼里，美国的利益就是正义，原则是可以改变的，美国凭借其强权支配弱者是智慧且合理的。

再次，美国利用金融霸权，加大制裁工具的使用力度，引发国际社会对美国滥用金融权力的担忧。

此次美国扣押阿富汗政府资产就再次引起各国的警觉，开始思索将资产存放在美国的安全性。

目前，美国的盟友和对手都在加紧努力，寻求规避美国制裁，并有意识地建立独立的清算通道。欧盟在探索避开美国制裁与伊朗继续进行贸易的新路径，建立了“贸易交换支持工具”（instex），且在对外贸易中积极推动欧元结算。俄罗斯建立了自己的支付系统“金融信息传输系统”（spfs）。 

随着时间推移，来自美国外部的反击措施可能会削弱世界对美元作为全球储备货币的依赖，从而削弱美国的实力。美国的金融霸权制裁将越来越难以实现。

而且，美国政府在新兴趋势方面并未保持领先地位，未来十年，诸如加密货币和基于区块链的国际结算机制等新的金融技术可能会大大削弱美国金融手段的影响。随着新兴技术的发展，“去美元化”和“去中心化”将成为未来的趋势。

肆意扣押外国资产是美国利用其领导地位在美元霸权后期的疯狂行为。未来，美国如果继续过度依赖金融霸权，只会加剧美元的衰落，并激起世界各国努力推动金融手段多样化和国际关系民主化。

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