倪峰：加速的百年变局与中美关系
2022年3月29日倪峰，全球化智库（ccg）特邀高级研究员，中国社会科学院美国研究所副所长。
当今世界正经历百年未有之大变局，2019 ～ 2020 年岁末年初一场突如其来的新冠世纪大疫情加速了变局的进程，百年大变局和世纪大疫情相互叠加，国际秩序深刻调整，世界形势剧烈动荡，呈现以下突出的特点：
一是业已放缓的经济全球化进程继续受阻，严重制约全球经济增长的内生动力。经济全球化是各国参与其中的复杂互动过程，它受到了经济规律和政治影响的复合作用，近年来世界经济和政治总体趋于保守，经济全球化动力减弱，西方保护主义、民粹主义、民族主义思潮泛滥。随着新冠疫情的暴发和持续发酵，本就在弱化的全球联系遭遇了因防疫需要而大大加强的物理隔离，各国更加强调供应链韧性，市场分割、投资受限、技术受阻成为新常态。疫情蔓延并反复异变，导致全球需求供给错配，持续时间长于预期。在积压需求强劲释放反弹的同时，供给滞后依然无法跟上，大宗商品价格持续走高，加之全球供应链受阻，导致全球通胀压力上升。国际货币基金组织在 2020 年《世界经济展望》秋季报告中对滞胀发出了迄今最严厉的警告，指出全球经济复苏已经失去动力，分化越来越大，同时通胀风险上升，一些国家甚至出现滞胀风险。这可能对世界经济持续发展构成严峻挑战。总之，在全球疫情得到普遍控制之前， 全球化进程很难恢复到既有水平。
二是全球治理赤字高企，当今的全球治理体系不能回应各国诉求，无法整合国际资源，严重跟不上时代发展要求。新冠疫情加剧了南北差距，发展水平和政策支持的巨大差异导致南北之间出现了“疫苗鸿沟”。发达经济体超过 60% 的人口已经完成疫苗接种，一些人正在接种加强针，但是，低收入国家仍有约 90% 的人口没有接种疫苗。卫生危机和经济危机正演变成一场影响深远的发展危机。大多数低收入发展中国家无法 长期维持严格的防控措施，因为大量民众本身处于最低生活水平的边缘。与此同时，这些国家的制度能力薄弱，管理能力低下且财政资源缺乏，加之他们又无法持续获得国际上的支持，疫情带来的“创伤”将损害其长期发展前景，加剧不平等问题，使过去十余 年的减贫成果毁于一旦。世界银行悲观预测，由于新冠大流行加上地区冲突和气候变化， 如不采取快速、重大和实质性的政策措施，到 2030 年全球贫困率可能在 7% 左右，全球消除贫困的目标将无法实现。而既有的全球治理体系是美西方主导建立的，主要服务于西方的利益。在新兴力量的崛起和西方各国在疫情中遭遇重挫的情况下，西方各国更加抱团取暖，将各种机制视为维护其狭隘利益的工具。例如，在美西方政治保守化的背景下，国际事务中长期活跃的西方七国集团成为了其维持霸权、排斥和打压其他国家的工具。美西方越“团结”，全世界就越分裂，全球治理体系就越低效。
三是各国为应对疫情而采取的措施，造成了经济社会资源严重透支。与 2008 年全球金融危机相比，新冠疫情造成的影响更为严重。以美国为例，金融危机造成的主要是经济损失和社会问题，但新冠疫情造成了数量巨大的人员患病及死亡损失。从2020 年年初至今，美国已经经历了至少 5 轮疫情，累计确诊人数超过 5000 万，累计死亡人数超过 80 万，此数字已超过了其自建国以来历次战争造成的死亡人数。而为控制疫情采取的各种措施，不仅造成经济社会资源的严重透支，也造成了资源配置方式的巨大改变。可以预期，美国解决国内问题的压力与日俱增，参与国际事务的意愿大幅下降。拜登政府从阿富汗仓促撤军，可能只是拉开了美国进一步战略收缩的序幕。
四是美全面打压中俄等战略竞争对手，要求盟友、伙伴及中间力量选边站队，严重冲击国际社会正常交往。由于国内政治经济原因，美国不断实行战略收缩，但是为了维持其霸权威望，也为了显示其战略决心，美国正进一步聚焦“重点威胁”，对中俄进行全面打压。从阿富汗撤军后，美国继续全方位战略转移，推动北约东扩、提升美日印澳四国机制、美英澳三国成立三边安全伙伴关系（aukus），不断向台海方向投入战略资源，专注于从海洋方向限制中国的影响，美国对盟友、伙伴乃至中间力量施压，这将对国际形势走势产生不可低估的影响。
大变局的本质是国际力量对比变化。应当看到，中美关系与百年大变局的联系紧密，很大程度上，中美关系是牵动百年大变局走向的核心因素之一。自特朗普上台以来，美国对华政策发生了自 1972 年尼克松访华以来最广泛、最深刻的变化。在基本定位上，美国视中国为首要战略竞争对手、所谓“修正主义国家”，判定自尼克松以来历届美国政府奉行的以接触为主的对华政策“失败了”。在经贸领域，美国对华发起了史上空前规模的贸易战，进行科技封锁，打击中国高科技企业，酝酿“中美金融战”，力推中美经济脱钩，搞所谓产业链、供应链重组。在台湾问题上，美国不断触碰中国的底线。支持岛内“台独”势力，推动美台关系官方化，对台军售常态化、维护台湾所谓“外交空间”。在南海问题上，加大军事、外交、政治和战略部署，强化“自由航行行动”，使得南海问题不断“军事化”“国际化”和“显性化”。在政治上，美国攻击中国的政治制度和国内政策，试图将中国人民与中国共产党割裂开来，直接威胁中国的政治安全；利用涉港、涉疆、涉藏问题插手中国内部事务；大肆污蔑、炒作所谓中国对美国的“政治渗透”，阻止两国正常的人文交流，并在疫情上“甩锅”中国。在地缘战略上，以“印太战略”为抓手，强化美、日、印、澳四国安全合作并联合其他国家，试图平衡中国海上力量的快速增长，阻碍中国“一带一路”倡议尤其是海上丝绸之路的实施。在组织上，美国推出了所谓“全政府全社会”的概念，试图要改变过去曾经出现的“政出多头”的乱象，统一步调，动员所有资源与中国进行战略竞争，尤其强调使用国家力量中的所有工具，包括外交、经济、情报、法律和军事因素，重构对华战略竞争组织方式，与中国进行全面竞争。在特朗普政府的肆意操弄下，中美关系呈现断崖式下跌，面临自 1972 年以来最严峻的局面。
经历了 2020 年跌宕起伏、惊心动魄、争议不断的大选，美国政府实现政党轮替，民主党人拜登取代共和党人特朗普成为美国第 46 任总统。作为典型的建制派政客，拜登在一些对华政策的方式方法与反建制的特朗普相比有所区别，强调用传统的外交手段处理国家间争端。拜登上台以来，其行事方式没有特朗普政府那么狂野，两国政府间正常的交往正在逐步恢复，人文交流也出现解封的迹象，不排斥在一些重要全球性挑战和地区热点问题上与中国合作，但是，通过其上台近一年的表现来看，拜登政府对华政策的基本基调与特朗普政府相比是连续性大于变化。
一是对华认知更具严峻性。此前特朗普政府对中国的定位是“首要战略竞争对手”，拜登本人强调中国是美国面临的“最严峻竞争对手”，宣扬与中国展开“极端竞争”，并鼓动其欧洲盟友与美国一道对华进行“长期性、战略性竞争”。拜登政府高级官员频频使用“威胁”这一表述界定中国。美国国防部长奥斯汀强调，中国是美军面临的“步调威胁”，意即中国的军力发展步调影响到美国为保持自己优势而必须采取的军力发展步调。2020 年 4 月初，美国国家情报总监办公室发布《2021 年度威胁评估》报告，将中国寻求获得“全球性力量”列为美国面临的头号威胁。美国联邦调查局局长克里斯托弗·雷诬称，中国对美国的创新、经济安全和民主理念构成最为严重的威胁。
二是对外政策布局更加聚焦中国。特朗普政府对外政策的原则是利益导向，不对其伙伴和中国做明显区分，对包括中国、欧盟在内的许多国家展开贸易战。而拜登政府公布《国家安全战略临时指南》称“中国是唯一可能将其经济、外交、军事和技术力量相结合，以对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”，因此更加聚焦中国。拜登政府上台后，试图重建被特朗普破坏了的美国全球领导地位。基于其主导的国际机构、军事联盟、经济合作及人文交流机制，美国在不同领域同时发力，营造出一种“美国回来了”的表象。美国强化与盟友合作，而盟友也心领神会予以回应。但是，不同于以往换届后的政治作秀，美国此次调整有明确的指向性，在很大程度上可以说是针对中国。与此同时，为了重点应对战略竞争对手，拜登政府冒着巨大争议和威望损伤的风险从耗费了巨量资源的阿富汗撤出。
由此同时，拜登政府对华政策有一些新的突出特点。
一是更加重视科技竞争。中美人口规模和发展阶段的差异决定了美国无法阻止中国在经济总量上的赶超，为此，拜登政府更多地将对华战略竞争聚焦于科技领域，试图以技术迭代的质量优势抵消中国的数量优势，延缓中国的赶超节奏，提前布局减弱中国经济总量赶超后的实际影响。2021 年 6 月 8 日，美国参议院通过了所谓“2021年美国创新和竞争法案”。该法案融合了美国所有涉华事务，是针对特定国家的一揽子法案，其中关键的内容就是在延续特朗普政府技术脱钩断供的同时，着力通过扩大财力投入打造美国在关键技术和科学研究领域的竞争优势。
二是更加强调意识形态手段。在美国国内政治乱局不断深化的背景下，拜登政府倾向于以“由内而外”的方式看待中国问题，更加重视中国给美国带来的意识形态“威胁”，在处理中美关系方面加大渲染所谓“民主对抗专制”（democracy vs autocracy）的论调。拜登称，中国认为“美国民主赢不了 21 世纪”，美国现在要做的，就是证明民主是有效的，能够产生实实在在的成果。为此，美国大搞对华意识形态施压，显著提升人权和民主价值观议题在对华政策中的重要性，在涉疆、涉港等问题上对中国进行抹黑，举办所谓“民主峰会”，“外交抵制”冬奥会，企图通过强化所谓自由民主的“道义权威”赢得对华竞争优势。此外，拜登政府还大肆炒作“技术威权主义”，将意识形态因素进一步嵌入经济、技术、安全等领域的对华竞争。
三是对华战略竞争更具体系化特征。首先是更加重视以立法规范助推对华竞争。拜登政府全面继承前任的对华竞争战略框架，但相对于特朗普政府，拜登政府更加注重以立法展开对华战略竞争。拜登就任后不久，行政当局与国会密切配合，试图以一部全面的、系统的法案统领对华战略竞争，使对华战略竞争各领域的政策有法可依，促进对华政策法制化、制度化。其次，拜登政府上台后更加重视盟友体系的“倍增器”作用。美国强化美日印澳“四方安全对话”在推进“印太战略”中的支柱作用，推动北约、欧盟加大对印太事务的介入，组建 aukus，推动所谓“价值观同盟”，搞所谓“t12”防止核心技术从“第三方”转移至中国，以所谓“重返更好世界倡议”（b3w）对冲“一带一路”倡议等。
拜登政府对华政策连续大于变化的基本现实再次表明，中美关系走入了一个战略竞争的新时代。竞争在利益目标上具有重大性，不仅事关中华民族的伟大复兴和美国霸权的护持，而且涉及西方和非西方关系的根本转变和整个世界力量体系的重构；竞争在时间上具有长期性，它可能将伴随百年变局与百年复兴的全过程；竞争在范围上具有全面性，涉及经济、技术、意识形态、地缘政治以及全球治理等诸多领域；竞争在影响上具有全局性，其结局将决定百年变局的最终走势。如果特朗普对华政策是疾风骤雨式的，这可能仅是中美战略竞争中的“风暴序曲”。从拜登政府的这些做法看，感觉是“序曲”后的“正剧”上演，未来相当长一段时间，中美将处于矛盾多发的战略相持阶段，两国力量对比的“错肩期”可能才是两国关系最危险的时刻。对此，我们要做好充分准备。
文章选自《国际论坛》，2022年第2期
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