日前，水利部约谈了山西省临汾市、内蒙古自治区鄂尔多斯市、山东省东营市，就三市地下水水位明显下降和过度引流黄河水的问题进行商讨。约谈指出，三市过度开采地下水且引流方法不科学，造成了对黄河水支干流的超标采用，危害黄河流域生态环境。
地下水超采威胁着区域的供水安全、粮食安全和生态安全。这次约谈会否成为整顿各地超采和过度引流黄河水的契机？
文 | 李亚飞 瞭望智库观察员
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此次水利部约谈实则早有先兆。
2021年7月，中央第一生态环境保护督察组向山西省反馈督察情况时指出，黄河流域生态保护与治理力度不够。水资源节约集约利用问题突出，全省有38个县(区)存在地下水超载，占黄河流域61.3%。
流经山西临汾吉县的黄河。图｜图虫创意
山西省水利厅未及时将国家分配的黄河流域取水总量细化到干、支流，片面认为只是干流取水指标，一定程度造成干流取水少、支流开发过度局面。2019年，太原、吕梁、临汾、晋中4市超指标取用黄河支流水1.52亿立方米。
2017年至2019年，中央环保督察“回头看”和自治区生态环境大检查发现鄂尔多斯市违规取用地下水用水企业有58家，截至2020年3月底仍有5家企业存在违规取用地下水问题。
“十二五”期间，鄂尔多斯市新增灌溉机电井40760眼，截至2019年底，仅有13063眼机电井有取水许可证，还有27697眼无取水许可证。
2021年12月，中央第二生态环境保护督察组向山东省反馈督察情况指出，违规取水问题突出，东营、德州、滨州、泰安四市合计年均超计划取水达11.47亿立方米。
农业用水粗放。全省引黄灌区2700万亩有效灌溉面积中有1020万亩未达到节水灌溉要求。东营市引黄灌区干支渠完成衬砌改造的仅40%，浪费了大量水资源。另外，东营市还盲目扩大高耗水作物种植面积，2020年莲藕等作物种植面积是2015年的3倍，年新增用水需求2.5亿立方米以上，加剧水资源供需矛盾。
东营市黄河三角洲国家级自然保护区近5年年均生态补水量仅0.6亿立方米左右，远不能满足目标要求。2020年水利部门分配给东营市生态补水指标4.48亿立方米，大量被挪作他用。
不止前述地区，地下水水位明显下降和过度引流在黄河流域较为普遍。
在宁夏——
2022年3月21日，中央第四生态环境保护督察组向宁夏回族自治区党委、政府进行督察反馈指出宁夏违规取水现象普遍。
2020年，石嘴山市从黄河取水11.16亿立方米，超取水指标19.2%。
宁东基地129家取水企业中，112家未获得取水许可，2021年取水1782万立方米。一些地方水权交易有名无实。
平罗县承诺新建企业实行水权转换，但2017年以来开工的59家企业无一取得水权指标。
2018年，宁夏宝丰能源集团与吴忠市利通区签订年取用1484.8万立方米黄河水的水权转换协议，至督察时项目已建成并取水，但承诺的1.8万亩高效节水灌溉工程始终未建成。
在河南——
2021年7月，中央第五生态环境保护督察组向河南省委、省政府进行反馈指出郑州、开封等市借引黄灌溉、民生供水行“人工造湖”之实。
郑州市中牟县擅自占用集体土地建设三刘寨调蓄工程，随后又将蓄水湖开发成湿地公园，每年引黄河水305万立方米“造景”，而灌区农田只能使用地下水灌溉。
郑州牛口峪引黄工程在取水用途上发生重大变化、未取得取水许可的情况下，2019年以来违规从黄河引水1.5亿立方米。
开封黑岗口工程借调蓄灌溉之名，打造“开封西湖”景区，已非法占地1280亩。
2010年2月26日，黄河山东滨州段南岸因来水偏少河床大面积裸露。图｜ic photo
黄河水，为什么少了？
水利部水资源管理司负责人介绍，黄河流域当前水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线，部分支流仍然存在断流或不满足生态流量水量需求，部分地区地下水超采严重。
黄委会（黄河水利委员会）成立“黄河断流成因分析及对策研究”项目组，论证分析得出了结论，抛开天然水资源贫乏、人类用水日益增多等客观因素，缺乏科学管理是造成黄河断流的关键原因：水资源调度不统一，管理体制不完善，一遇枯水年份，沿河各地通过引水工程争抢引水，造成下游断流情况日趋严重。
中国工程院院士，水文学及水资源学家王浩对库叔说，黄河流域“水少”，主要体现在两方面。
一是地表径流量大幅度衰减。
根据黄河流域水资源评价结果，1919年至1975年，黄河流域多年平均径流量580亿立方米，进入21世纪，径流量仅为459亿立方米。
黄河流域多年平均降水量仅447毫米，远低于全国平均628毫米。
黄河人均水资源只有408立方米/年，是全国平均值的1/5，远低于国际公认的极度缺水标准人均500立方米/年。
黄河流域城市化动力强劲，以城市群发展为特征的增长极正在形成，如兰州-西宁、宁夏沿黄、关中-天水、呼包鄂榆、太原城市群等，亟需以水定城、以水定人、以水定地、以水定产。
黄河流域能源工业、农业用水需求依然十分旺盛，全国14大煤炭基地中7个在黄河流域，9大煤电基地中6个在黄河流域；黄河流域特别是中下游是粮食主产区，保障粮食安全需要水资源支撑。
二是水资源供需矛盾尖锐。
在天然径流量衰减和用水需求量增加的双重压力下，即使考虑充分节水，水资源缺口势必仍呈扩大趋势。到2050年，在充分考虑节水情形下，黄河流域经济社会和生态环境将缺水78亿立方米至158亿立方米。
黄河流域多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%，水资源开发利用率高达80%。
“不排除为了片面追求经济高速发展而忽视地下水保护和利用的情况。过度开采，导致地下水水位下降，和不科学引流黄河水。”具体到这次被约谈的三市，中科院水利部水土保持研究所原副所长、副书记，西北农林科技大学博导穆兴民，在接受库叔采访时给出了原因：
其一，资源型城市粗放型发展，地下水易污染。煤油气资源开发及加工利用属高耗水型，直接疏干、破坏地下含水层，打破地下水生态系统平衡，造成水资源污染。而地下水流动极其缓慢，地表以下地层复杂，因此，地下水污染具有过程缓慢、不易发现和难以治理的特点。地下水一旦受到污染，即使彻底消除其污染源，也需要数十年乃至数百年才能使受污染的地下水水质得以复原。
临汾市与鄂尔多斯市属于我国重要的煤炭供给地，而东营市拥有我国第二大石油工业基地胜利油田，三市均为严重缺水地区的重要资源型城市，而资源型城市多以超重型、高耗水、高排污的重工业为主，其万元产值的耗水量、排污量远高于其他类型产业。
废水的排放也会污染矿区附近的地表水体和浅层地下水资源，进一步加剧地表水资源短缺；煤油气的开采活动亦可引起地下隔水层及储水构造的破坏，造成地下水流场的改变及地下水环境的扰动，地表裂隙还会加剧地表水资源短缺，加剧水资源供需矛盾，导致过度开采。
其二，在引水及地下水开采方面，部分地区未遵照执行黄河流域现行的分水方案，不合理合规地科学引水采水。从水资源系统考虑，河道引水和开采地下水实质上包括科学合理的引水采水和用水两个方面，区域不合理不科学引水及地下水开采问题，归根结底是不科学的水资源配置引发的黄河流域现行水量分配方案与实际调度不平衡的问题。
黄河流域有我国唯一的经国务院授权的水资源统一分配办法，比如，1987年的《黄河可供水量分配方案》、1998年的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，以及2006年的《黄河水量调度条例》等。
现行方案不尽完善，约束力欠缺，水资源优化配置方案固化、不精准，流域内水资源分水指标体系及区域化指标尚不精准，水量配置未遵循总量控制、定额管理、丰增枯减的原则。现行方案在实际执行中也存在问题，黄河各地对方案理解有偏差，导致引流取水环节，无论是引流取水量还是工程设计建设等，都存在一些无序及不合理现象。这是黄河及其支流普遍存在的严重不科学问题。
对黄河流域而言，与引水和地下水开采相比，水资源集约利用更为重要。目前引黄灌溉水利用系数只有0.5左右，远低于发达国家的0.7~0.8，新技术新工艺推广落实不到位，低效和浪费严重是主要原因，用水效率有较大的提升潜力。
其三，生态保护及节水意识不够，监管政策不力，发展理念亟待转变。在黄河流域，地方政府对地下水超采引起的社会及生态问题宣传不够，主体责任及措施落实不到位，具体体现在：
地下水开采量大面广，取用水计量、在线监测网络覆盖面小、资金投入不足，监督管理执行难度大；
现有法规对地下水的有关规定较为宏观宽泛，地下水管理专门法规缺乏刚性约束；
地区地方政府主体责任落实不够，对地下水超采治理的重要性认识不足，未形成逐级落实责任、层层传导压力、逐级考核追责的机制；
基层管理人员严重缺乏，执法能力不足，难以满足地下水管理需求；
城市节水机制不健全，尚不能起到约束与激励作用；
相关企业对地下水的资源属性、生态功能及战略意义认识不足，无序开发问题仍然突出。
这与水利部给库叔的回复相互印证：
临汾、鄂尔多斯两市地下水开发利用以浅层地下水为主。2021年第三、第四季度地下水水位下降，一方面是降水量环比减小，降水入渗对地下水的补给量减少；另一方面是地下水的过量开采，两市地下水主要用于农业，农业用地下水量分别占总地下水用水量的54%、84%。
东营市地下水开发利用主要用于工业，浅层地下水与深层承压水超采问题并存，由于深层承压水自然补给非常缓慢，开采可能导致水位持续下降。
2020年6月1日，山东聊城引黄入冀渠位山引黄闸。图｜ic photo
黄河流域是我国重要的生态屏障，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，拥有三江源、祁连山等多个国家公园、国家重点生态功能区。黄河流域多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%，承担着全国12%的人口、17%的耕地、50多个大中城市的供水任务，水资源利用率高达80%。
形势和要求已然明确：黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源。要把水资源作为最大的刚性约束，有多少汤泡多少馍，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。
2020年，水利部印发了《关于黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可的通知》，对黄河流域13个地表水超载地市、62个地下水超载县级行政区实行了暂停新增取水许可的措施，要求水资源超载地区加快实施水资源超载治理。
黄河流域水资源超载地区按地表水和地下水分别确定，其中，地表水以地市级行政区为单元，现状实际耗水量超过水量分配方案控制指标的地区，判定为地表水超载。地下水则以县级行政区为单元，存在浅层地下水超采、深层承压水超采、山丘区地下水过度开采三种情形任何之一的，判定为地下水超载。
中国水利水电科学研究院副院长王建华指出，在全流域范围内对水资源超载地区暂停新增取水许可，是针对黄河流域水资源超载问题踩的一脚“急刹车”。一方面可以有效控制乃至降低经济社会取用水规模与强度，促进“还水于河”，推动流域生态保护，同时倒逼相关地区经济转向高质量发展。
水利部相关负责人也对库叔表示，将进一步加强指导水资源超载地区做好暂停新增取水许可工作，指导超载地区制定科学合理的治理方案，抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放低效向节约高效转变，保障黄河流域生态保护和高质量发展。
“十四五”时期，是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键时期。如何对症下药、综合施策，通过水源置换、节约用水、农业结构调整等措施，加大超采治理力度，尽早实现地下水采补平衡？如何管住用水目标、落实最严格水资源管理制度、加强水资源承载能力刚性约束，同时又能让水资源润泽大地？是时候加快探索的步伐了。
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