在“抗”与“让”之间，人水如何和谐-尊龙体育官网

入汛以来，全国降雨量总体偏多，江河洪水多发频发。水利部数据显示，今年入汛至今，全国至少有27个省份538条河流发生超警以上洪水，较1998年以来同期均值偏多五成，其中全国大江大河共发生10次编号洪水，为1998年有统计以来同期最多。

【注：根据《全国主要江河洪水编号规定》，全国大江大河大湖以及跨省独流入海的主要江河水位（流量）达到防洪警戒水位（流量）、2-5年一遇洪水量级或影响当地防洪安全的水位（流量），均可定义为洪水编号标准。】

7月至8月，我国极端天气事件偏多，区域性汛情和旱情较常年偏重。据预测，主汛期以北方多雨为主，黄河中下游、海河、淮河、辽河、长江流域汉江等可能发生较大洪水，长江、珠江、松花江、太湖流域可能发生区域性暴雨洪水。

特大洪水为何频发？当前，我们该如何更好应对洪灾？近日，就相关话题，瞭望智库专访了国家减灾委专家委员会委员程晓陶。本文根据专访内容整理。

受访 | 程晓陶 国家减灾委专家委员会委员、中国水科院教授级别高工

采访 | 李亚飞 瞭望智库 李琳静 实习生

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当前，我国在加强雨水情监测预报、防洪控制工程精心调度、最大限度发挥防洪工程体系的抗洪潜力，以及尽可能降低洪水的危害性等方面取得了长足进步，但是现实中的应急处置仍然面临复杂的不确定因素。

这是因为在气候变化与快速城镇化背景下特大洪水发生的可能性与不确定性均在增大，一旦洪水规模超出了现状防洪能力，就有可能造成一定范围的淹没，给人民群众生命和财产造成严重威胁。

其一，特大洪水的发生，往往与极端天气形势相关联，对具体区域而言具有一定的稀遇性，但也不排除短期重现的可能。

一个流域或区域会否形成超标洪水，不仅与预报的降雨量有关，而且与雨强、雨型分布、雨区走向、干支流洪峰是否遭遇等多重因素有关。

2016年7月初，武汉市遭受严重的洪涝灾害，降雨雨型就极为不利：大雨连降7天，其中3天达到超100mm的大暴雨级别，而且是在最后1天达到了超200mm的特大暴雨级别。

这种雨峰后置的雨型，在流域天然蓄滞渗能力耗尽的情况下，最后的暴雨几乎全部转为径流，导致河湖水位高涨，酿成大灾。

其二，即使建有高标准的防洪工程，也不能放松对超标洪水的警觉。

我国水库近年来因遭遇超标洪水而紧急泄洪的情况时有发生，有效避免了恶性溃坝事故的发生，但也需要为减轻下游损失做好应急预案，将风险告知下游，以便有所防范，并提前发布泄洪预警，及时组织撤离。

6月23日，在广东清远英德市浛洸镇，救援人员用橡皮艇转移群众。新华社记者 邓华 摄

其三，不同量级超标洪水的组合，会形成不同的淹没状态，不可能处处都确保安全。在我国人多地少，降水年内分布不均、年际变幅很大、人口资产分布与受洪水威胁区域高度重合的基本国情下，部分土地“小水归人，大水归水”的情形很难改变，为保护重点地区，会主动放弃人口资产密度相对较低的区域。

因此，要更加重视人水和谐，面对超标洪水，必要时得有所放弃，才可能更好地保住重点。

1994年6月，湘江遭遇特大洪水，长沙、株洲主城区的堤防最终得以艰难保住，相当程度上得益于上游和对岸圩区堤防的溃决。

经过40多年的高速发展，许多城市的建成区扩展到了原有防洪圈之外，农村的发展也使人们认为如今“处处都淹不得了”，为此，人们期望不断扩大防洪保护范围，提高防洪排涝标准。不过，工程防洪的能力总有一定限度，随着防洪保护范围的扩大与排涝能力的增强，同频降水条件下，河湖水位必然抬高，陷入“水涨堤高、堤高水涨”的恶性循环，使仍按原标准设防的区域洪涝风险加大。

当下我国区域之间的合作与联系更为广泛，物质流、资金流、信息流密切相连，系统内部一点受损而全线瘫痪，一座城市一旦受灾，其影响会向其他城市、地区甚至国内外蔓延。

从全球来看，2014年以来，全球气温连创新高，成为有气象记录以来全球气温最高的时段，极端天气事件发生的概率增大且不确定性增加，预报难度加大，一旦极端降水引发的洪涝超出工程防御能力，必然造成水灾损失的爆发性增长，对经济社会快速平稳发展的威胁更为严峻。

在此无法逆转的进程中，我国现阶段洪涝威胁对象、致灾机理、成灾模式与损失构成均与以往不可同日而语。

其一，洪涝灾害威胁对象的变化。

现代社会正常运转对生命系统的依赖及产业链的形成，使水灾影响范围与受灾对象远超出受淹区域。供电、供水、供气、供油、交通、通信等生命线网络系统，以及机动车辆等更多显现出水灾之下的脆弱性；中小企业与种植、养殖业集约化经营者往往成为重灾户，城市地下空间成为重灾场所。

一旦遭遇超标准洪水，防洪工程设施本身首当其冲，亦成为水毁的对象。

其二，洪涝灾害致灾机理的变化。

孕灾环境被人为改良或恶化，致灾外力被人为放大或削弱，都会引起洪水特征与量级的变化；承灾体的暴露性与脆弱性成为灾情加重或减轻的要因，即使承灾体本身未受淹，也可能因洪灾造成生命线系统瘫痪、生产链或资金链断裂而受损；环境污染、水质恶化加重洪涝危害，以及洪水对环境保护与生态修复的影响，亦成为防洪考虑的要素。

6月22日拍摄的广东韶关市曲江区樟市镇群星村。新华社记者邓华 摄

其三，洪涝成灾模式的变化。

常遇洪水的成灾概率降低，然而洪涝规模一旦超出防灾能力，影响范围迅速扩大，水灾损失急剧上升；借贷经营者灾后资产不是归零，而是归负，可能成为难以翻身的巨额债民；应急响应的法制、体制、机制与预案编制对成灾过程及后果有重大影响；灾害的不利影响与恢复重建速度、损失分担方式等密切关联。

其四，洪涝灾害损失构成的变化。

因生命线系统瘫痪而失去生存条件、无法维持社会经济活动正常运转、因产业链中断导致非受灾区生产停滞等造成的间接损失，占总损失的比重越来越大；无形的信息产品因水灾丧失，损害甚至远大于存储信息的实体硬件；城镇受淹后各种垃圾数量激增，处置不及时会对人体健康和生态环境造成恶劣影响。

其五，洪灾风险的变化。

随着洪水调控能力的增强，大规模洪水泛滥的概率降低，洪水淹没范围显著缩小，但是局部受灾区域的灾情可能加重，集约化种植、养殖大户与中小企业难以承受的洪灾风险加大，且越是贫困地区，防灾能力越弱，灾害与贫困可能形成恶性循环。

同时，当前风险的时空分布与可能后果的不确定性大为增加；面对超标准洪水，防洪体系调度往往需要“两害相权取其轻”，防洪决策风险增大，决策失误可能影响社会安定。

我国尚处于快速发展阶段，城市扩张之势不减，2021年常住人口城镇化率为64.72%，预期到21世纪中叶，人口城镇化率将超过70%，但东中西部发展很不平衡。为此，我们要深刻认识“维持已有平衡”与“构建新的平衡”对治水的需求差异，在向发达国家学习的同时，也需谨防盲目引进超越发展阶段的“最新理念与模式”。

一方面，推动人水和谐。

在部分土地“小水归人，大水归水”很难改变的情形下，水利建设应更加重视人水和谐，在生态文明理念的指引下，从价值观念、行为准则、治理模式与制度安排等方面积极探讨综合治水的适宜模式，即随经济社会发展不断提高水安全保障水平。

例如，对于沿江沿湖的圩区，1998年大洪水之后，曾实施过“退田还湖”的政策。其中，退田又分为“单退”与“双退”两种模式。

“单退”是退人不退田，圩内田地还允许继续耕种，但在圩堤上增设了溢流堰或水闸，一旦特大洪水发生，在防汛关键时刻，可以主动进洪。

“双退”是既退人又退田，圩堤保留缺口，允许洪水自由进出。

然而20年后的实际情况是，“单退”圩的水闸难以实施开闸进洪，因为圩区民众不忍心看到自己的家园受淹，哪怕撑到圩堤垮了，也坚决护着不许开闸。而“双退”圩大多又改成了“单退”圩，曾经保留的缺口也被重新堵上。因为圩区的土地，在大多数年份还是可以正常耕种的。

2020年8月15日拍摄的位于安徽省阜南县的王家坝闸（无人机照片）。新华社记者 张端 摄

在我国人多地少的国情下，如果说“抗”与“让”是极端模式的话，则不妨考虑采用一种各取所长的折中模式，即以“沿堤设溢流堰，自动溢流进洪”作为促进人水和谐的治理方式。

对于圩堤不是全线加高，而是在适当堤段局部降低，改造成可过水的宽顶堰。水位超过堰顶即自然入流，避免人为开闸分洪决策难、风险大的矛盾。堰顶溢流不仅更有效于滞洪削峰，而且进水过程缓增，进圩水量有限，破坏力小，便于组织群众安全转移。圩区进洪后，堤内外水位差减小，有利于降低堤防溃决的概率，而河道仍保持其行洪能力，无须等待堵口复堤，在河道水位退至保证水位以下后即可酌情排水，缩短受淹时间，更有利于及早恢复生产、重建家园。

如果考虑在圩区内部采取分区滞洪等减灾措施，还可以进一步减轻洪水的危害范围与不利影响。

然而，这样一个有利于全局与长远的措施，并非简单即可推行。因为圩区内民众即使理解这一模式的合理性，也没有人自愿将溢流堰段设在自家附近的堤上，以免其损失比他人更严重。

因此，为了推行真正有利于人与自然和谐的治水模式，必须通过体制机制创新，将工程、法律、行政、经济、科技与教育等手段综合运用起来，形成更为完备的保障措施。

以科技手段合理确定堰口位置、堰顶高程与宽度；以工程手段加以护面消能并配置退水设施与面上措施，确保堤防漫而不溃，并尽力减少受淹范围与时间；以法律手段强制实施，明确风险分担是全民的义务；以经济手段补偿引导，只有愿意采取这种主动进洪方式、分担洪水风险的圩区与家庭，国家才给予重建资金的优先扶持；以行政手段推动落实，并制定配套的政策措施，促进部门间的协调联动，变“单向推动”为“双向调控”，即“多得”要与承担更多义务相挂钩，以有利于实现良性互动与把握适度。

如果说推动人水和谐，侧重的是自然层面的人水关系，那么做好安全发展的平衡则是经济社会层面的和谐。

新形势下，我国全面加强基础设施建设。而项目施工建设期间改变下垫面产汇流条件，会导致洪涝风险特征的变化。风险的改变，有些是长期的，如下凹式立交隧道建成；有些是短期的，如施工期辅助设施挤占行洪通道等。

因此，要将向减轻灾害风险转变落到实处，从健全国家现代化灾害管理的法规体制入手，形成建设发展与安全管理各方良性互动的运作机制。基建项目施工期构成的洪水风险隐患，在极端暴雨激发下才会形成灾害。要完全消除此类风险，可能意味着施工工期无法保证，或建设成本大幅增加。极端灾害事件的发生是小概率事件，在有限的施工期内，不能心存侥幸。

要处理好发展与安全的关系，最有效的办法是做好施工期的风险辨识与评估，对于可能造成的各种风险，采取必要的防范措施，并制定切实可行的应急预案。监管部门重点评估其应急预案的针对性与可行性，监督其落实好应急处置措施的各项准备工作，进行应对能力的培训、演练与考核，以确保一旦遭遇重大突发事件，能够通过应急措施来及时消除风险隐患，从而能够以最小的投入，做到既支撑发展，又保障安全。

其一，完善灾害管理的相关法规。例如在《中华人民共和国防洪法》中引入现代灾害管理理念，对与建设项目相关的第二十七条、第三十三条等条款，做出更为完整的表述，为推进洪水风险管理与防汛应急管理的有机结合提供基本的法律依据与保障。在目前正组织修订的《中华人民共和国突发事件应对法》中，也应考虑增加相应的条款，对建设项目施工期间难以避免的加重灾害风险隐患行为，明确提出基于风险评估制定应急预案，接受相关部门监管并确保应急措施可有效实施的法律要求。

其二，在相关部门之间、政府与施工企业之间形成良性互动的运作机制，处理好发展与安全的关系。由于现实社会中的灾害管理，必然会涉及到“谁出资、谁受益，谁冒险、谁担责”等方方面面的利害关系，只有建立起“风险分担，利益共享；双向调控，把握适度”的运作机制，促成利益相关方的良性互动，才能避免陷入走极端的僵局。

其三，在风险辨识与危险感知中，促进信息共享服务与新技术的应用。变化环境下风险时空分布超出经验认知范畴，或危险临近却未能感知其前兆的强弱，极大影响到应急预案制定与实施的有效性。为此，要形成“部门联动、军地联合、社会协同、公众参与”的治理体系，相关部门之间、政府与公众之间，就必须建立起能够高效运转的信息共享与服务的体系，这是提升政府公信度、降低决策风险的关键环节，也是新技术发展与应用最为活跃的领域。

建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市一经提出，就得到了积极的响应。然而，试点城市建设之初，一度地不分东南西北，全都致力于在小区尺度上进行雨水的源头控制，要靠“蓄、滞、渗、净、用、排”来实现“小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭，热岛有缓解”，并期望以短期高投入的模式一举实现资源、环境、景观、安全、生态等全套高指标。其结果，每平方千米投资高达数亿，而效果却远小于预期，以致地方政府难以有积极性靠自身财力加以推广。

与此同时，大量新建城区还持续造出更多不透水地面，城市扩张中挤占河滩、湿地的现象仍在发生。尤其在城区面积急剧扩张以至出现城市群的情况下，外江变成内河，雨水通过管网集中排向河道，易于导致洪峰水位抬高，峰现时间提早，形成因涝成洪、因洪致涝的恶性循环。

海绵城市不应碎片化地局限在社区维度，还要与城市维度、流域尺度结合起来。只有三个维度相互联动，综合运用蓝、绿、灰治水手段，才能形成滞洪削峰、排放有序的城市洪涝防治体系，解决城市“看海”问题。

因地制宜、循序渐进、道法自然、统筹兼顾、适合中国国情的综合治理模式仍在深入探寻之中。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首提“韧性城市”：增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。

韧性城市被视为海绵城市的加强版，其后北京、上海、成都等多个大中城市纷纷布局韧性城市。

提高风险辨识是韧性城市建设的一个重要方面。北京在内的多个城市通过科技手段模拟了城市一旦遭遇百年不遇的暴雨，哪些区域有可能出现大范围积水，如何有效应对等等场景，以此提升风险的辨识能力。

另一重要方面，提高我们的危险感知能力。当极端暴雨的前兆信息显现时，要及时判明危险的类别、等级，部署预报怎么发、预警谁来发，怎么发，什么范围内发，如何组织百姓撤离？

日本于2010年立法建立的预警发布程序及应急响应联动机制值得借鉴。

比如，气象部门预报出第二天有百年一遇的特大暴雨，只能从发布黄色预警开始，要求专业部门做好准备，市民及时关注滚动发布的气象预报；若暴雨来临前12个小时，预报结果没有改变，升级为橙色预警，专业部门要开始行动，市民要做相应准备；若暴雨来临前一两个小时预报还未改变，升级为红色预警，同时红色预警的范围也会尽可能明确一些，此时市民要开始行动了。考虑到极端事件的不确定性和预报技术的局限性，将转移令发布的权限下放到基层，避免防范过度，政府则全力做好风险信息服务与对灾害弱者的救援。

韧性城市建设，不是不能淹，而是不怕淹。建设韧性城市是一个涉及政治、经济、文化、社会、生态等多领域的综合行动，学界业界仍在百家争鸣，各地也在因地制宜深入实践，值得我们水利人继续深入研究。

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