拜登政府高官近来扎堆访问东南亚。7月下旬，美国防长奥斯汀访问新加坡、越南、菲律宾三国；近日，美国务卿布林肯连续出席多场与东盟的线上部长级会议；美副总统哈里斯计划8月下旬访问新加坡和越南，如若成行，她将成为首位访问越南的美副总统。
特朗普执政期间，东南亚国家对美国的冷漠混乱外交感到失望。拜登政府上台后长达半年与日韩印及欧洲盟友打得火热，但对东南亚国家依然不走心，如今为何突然发力东南亚？
虽然拜登政府试图向东南亚国家传递一个信号：美国回来了。然而，美国回得来吗？
文丨张腾军 中国国际问题研究院美国研究所助理研究员
本文转载自微信公众号“新华国际头条”（id：interxinhua），原文首发于2021年8月6日，原标题为《环球深壹度 | 拜登政府的东南亚外交攻势能奏效吗？》。
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想象中的“蜜月期”
2020年美国总统大选期间，东南亚地区对美国政府换届表现出异乎寻常的关注。拜登胜选后，东南亚国家领导人纷纷致电祝贺。新加坡总理李显龙在贺电中表示，本地区有“不少朋友和盟友欢迎美国对亚太地区的坚定承诺，期待美国发挥全球领导作用，共同努力克服世界面临的重大挑战”。这一表态，暗含部分地区国家对美国重返东南亚某种近乎理想化的期待。
东南亚国家对拜登政府东南亚新政的期待，主要基于三个方面的考量：
第一，特朗普在任期间对东南亚地区的忽视和极具破坏性的外交方式，令地区国家倍感失落甚至愤怒。2020年，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所对地区政策精英和意见领袖进行的年度调查显示，仅有34.9%的受访者对美国作为战略伙伴和地区安全提供者有信心，但超过六成受访者表示，如果美国领导层发生变化，将会提振他们对美国的信心。
这是4月20日拍摄的美国华盛顿白宫。新华社记者 刘杰 摄
第二，部分东南亚国家认为，拜登作为外交老手，重视沟通、手段老练，任副总统时重视与东南亚的交往，是可以信赖的伙伴。与此同时，拜登的幕僚团队中有许多熟悉亚洲事务的专家，有助于推动美国加大对东南亚的重视和投入。拜登就职后不久，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所发布的调查显示，68.6%的受访者预测美国与东南亚的接触将会增加，而该地区对美国的信任度也从2020年的30.3%升至2021年的48.3%。
第三，尽管对美国在地区的角色存在复杂看法，但部分东南亚国家仍将其视为极具影响力的域外大国。一些域内外国家热衷搞“大国平衡外交”，希望将美国重新拉回东南亚，以对冲中国的地区影响力。个别国家甚至待价而沽，试图从中美竞争中渔利。
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姗姗来迟的东南亚外交
拜登政府上台后并不急于修复美国与东南亚国家的关系。就职半年内，拜登没有与东南亚国家领导人通话，没有内阁官员到访该地区，美国驻东南亚国家的多个大使职位空缺。拜登政府发布的外交政策演说和文件鲜少提及对东南亚的定位，也很少谈及地区盟国的角色。与对东南亚的冷淡相对比的是，拜登政府加快推进“印太战略”，频繁与日韩和印度互动，升级“四国机制”。
这是5月21日拍摄的美国总统拜登与到访的韩国总统文在寅在白宫举行联合记者会的视频直播画面。新华社记者 刘杰 摄
拜登政府执政半年对东南亚地区不太上心，却在不到半个月内突然提速东南亚外交，恐怕是试图将东南亚变成其对抗中国的前沿阵地。拜登政府上台以来，将对华遏制打压作为其外交政策的核心内容。主动在中国周边制造事端，挑拨东南亚国家与中国的关系，显然符合拜登政府的战略算计。
中国卓有成效的周边外交令美国如芒在背、如鲠在喉。新冠疫情暴发以来，中国与东南亚国家守望相助，推进各领域合作，成为亚太地区的合作样板。今年是中国与东盟建立对话关系30周年，双方高层互动更加密切，务实合作不断深入。
美国固守过时的冷战思维，将中国与东南亚国家之间的正常往来视为挑战美国的洪水猛兽，不愿在与中国的竞争中处于下风，因而匆忙策划了一出外交大戏。
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东南亚处于什么地位
需要厘清的是，拜登政府的外交攻势并不意味着东南亚成为美国全球战略中的重要一环。
美国精心构筑的全球同盟体系分三六九等，其核心层是抱持白人盎格鲁-撒克逊新教徒价值观的国家，主要包括英国、加拿大、澳大利亚、新西兰，美国与这四国同文同种，有着最坚固的利益和价值联结。中间层是欧洲盟国和其他地区的支点国家，比如德国、法国、日本、沙特、以色列等，这是美国推进地区利益、稳定地区秩序的战略支撑。最外层则是其他盟国，多为中小国家，如东南亚的泰国和菲律宾。这种圈层结构决定了东南亚不可能进入美国全球战略的核心位置。
3月16日，在日本东京，美国国务卿安东尼·布林肯（右二）和国防部长劳埃德·奥斯汀（左一）与日本外务大臣茂木敏充（左二）和防卫大臣岸信夫在会晤后的联合记者会后碰肘致意。新华社发（pool图片，野木一广摄）
美国与东南亚国家的关系属于长期失衡的不对称关系。对美国而言，东南亚的重要性从来不在于地区国家本身的力量变化，而是来自域外因素的考虑，在于东南亚对美国维持亚太主导地位的工具性作用。对东南亚而言，美国的重要性和影响力则显然要大得多。这种实力地位及认知上的不对等，令美国对东南亚的态度常常表现出若即若离的特点。
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拜登政府能得逞吗
拜登政府的东南亚外交攻势，显然让美国国内及东南亚部分亲美人士感到满意，但此举能达到什么效果，美国与东南亚的关系能否修复如初，恐怕还不能轻易下结论。不过可以肯定的是，美国重返东南亚的努力不会一帆风顺。
首先，拜登政府的外交攻势会否成为运动式暖场，要打上一个问号。众所周知，自上台第一天起，拜登政府就进入了争抢政绩的倒计时，既要准备2022年的中期选举，还要面对2024年的不确定性。也就是说，短期外交攻势可能难以转化为坚定承诺与可持续的投入，这将持续影响东南亚国家对美国的信任。
其次，东南亚国家普遍不愿被当枪使，沦为美国对华战略竞争的工具。对东南亚国家而言，在大国间保持微妙平衡的同时并坚持东盟在区域合作中的中心地位，是其长期政策。而美国“不怀好意”的介入，尤其是对“四国机制”的升级，可能危及东盟的主导地位，导致东南亚国家更加陷入选边站队的困境。因此，东南亚国家普遍对此保持清醒头脑，不愿完全配合美国的一系列政治操作。
最后，美国与东南亚的关系还有很多亟待捋顺的问题。比如，美国日益强势的地区军事活动，会否危及本地区来之不易的和平与稳定？美国四处挑唆地区国家同中国对抗，会否带来难以估量的重大后果？美国动辄将人权价值观挂在嘴边，会否带来对地区国家内政的肆意干涉，从而影响有关国家的国内稳定？这一系列问题，将始终萦绕在东南亚国家的心中，而小心防范、留有后手恐怕是最好的政策选择。
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