作者：金融监管研究院
刚刚，人民银行、银保监会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健康发展。
金融监管研究院整体解读：
8月19日，住建部、财政部、央行等部门出台措施，通过政策性银行专项借款方式救“烂尾楼”、推进“保交楼”。
针对“保交楼”的基金初期规模可能达到2000亿，由央行指导三家政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行）在现有贷款额度中安排，也就是“专项借款”，中央财政予以贴息。
这笔纾困基金是全国性的房地产“保交楼”基金。本次纾困基金仍然是“救项目不救房企”。
中国人民银行最新数据显示，10月，央行向三大政策性银行净投放抵押补充贷款（psl）1543亿元，环比增加461亿元。同时，央行透露，自9月起，psl利率已较此前下降了40个基点至2.40%。
psl的重新激活，主要用于保交楼和基建领域。同时开发性政策性银行介入，能够最大效率的利用保交楼资金，激活更多项目。
值得注意的是，从使用角度来说，使用专项借款非常谨慎，因为财政资金是要还的，需要强烈的地方政府背书，严格承诺归还，过了几年优惠期后还要支付利息，如果逾期还要罚息。所以很多地方争取政策主要是看能不能盘活回来，否则带来新的债务。
以下为新规全文及重点解读：
关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知
银发〔2022〕254号
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持房子是用来住的。不是用来炒的定位，全面落实房地产长效机制，因城施策支持刚性和改善性住房需求，保持房地产融资合理适度，维护住房消费者合法权益，促进房地产市场平稳健康发展，现将有关事项通知如下：
一、保持房地产融资平稳有序
（一）稳定房地产开发贷款投放。
坚持“两个毫不动摇”，对国有、民营等各类房地产企业一视同仁。鼓励金融机构重点支持治理完善、聚焦主业、资质良好的房地产企业稳健发展。金融机构要合理区分项目子公司风险与集团控股公司风险，在保证债权安全、资金封闭运作的前提下，按照市场化原则满足房地产项目合理融资需求。支持项目主办行和银团贷款模式，强化贷款审批、发放、收回全流程管理，切实保障资金安全。
（二）支持个人住房贷款合理需求。
支持各地在全国政策基础上，因城施策实施好差别化住房信贷政策，合理确定当地个人住房贷款首付比例和贷款利率政策下限，支持刚性和改善性住房需求。鼓励金融机构结合自身经营情况、客户风险状况和信贷条件等，在城市政策下限基础上，合理确定个人住房贷款具体首付比例和利率水平。支持金融机构优化新市民住房金融服务，合理确定符合购房条件新市民首套住房个人住房贷款的标准，多维度科学审慎评估新市民信用水平，提升借款和还款便利度。
金融监管研究院解读：
差别化住房政策如今已经几乎用到了极致。不少在此前严格调控的城市，也陆续出台了首付和利率的政策。
目前，对于首套房利率下限，部分城市可以自行制定下限（6-8月同比下降）；其他城市是lpr-20bp。二套房是lpr 60bp。地方政府可在此基础上做差别化安排。现实中即便彻底放开利率下限的城市，因为考虑到银行内部定价和风险机制，首付利率最低也要3.9-4.0%。总体存量政策空间有限。
（三）稳定建筑企业信贷投放。
鼓励金融机构在风险可控、商业可持续基础上，优化建筑企业信贷服务，提供必要的贷款支持，保持建筑企业融资连续稳定。
（四）支持开发贷款、信托贷款等存量融资合理展期。
对于房地产企业开发贷款、信托贷款等存量融资，在保证债权安全的前提下，鼓励金融机构与房地产企业基于商业性原则自主协商，积极通过存量贷款展期、调整还款安排等方式予以支持，促进项目完工交付。自本通知印发之日起，未来半年内到期的，可以允许超出原规定多展期1年，可不调整贷款分类，报送征信系统的贷款分类与之保持一致。
（五）保持债券融资基本稳定。
支持优质房地产企业发行债券融资。推动专业信用增进机构为财务总体健康、面临短期困难的房地产企业债券发行提供增信支持。鼓励债券发行人与持有人提前沟通，做好债券兑付资金安排。按期兑付确有困难的，通过协商做出合理展期、置换等安排，主动化解风险。支持债券发行人在境内外市场回购债券。
（六）保持信托等资管产品融资稳定。
鼓励信托等资管产品支持房地产合理融资需求。鼓励信托公司等金融机构加快业务转型，在严格落实资管产品监管要求、做好风险防控的基础上，按市场化、法治化原则支持房地产企业和项目的合理融资需求，依法合规为房地产企业项目并购、商业养老地产、租赁住房建设等提供金融支持。
二、积极做好“保交楼”金融服务
（七）支持开发性政策性银行提供“保交楼”专项借款。
支持国家开发银行、农业发展银行按照有关政策安排和要求，依法合规、高效有序地向经复核备案的借款主体发放“保交楼”专项借款，封闭运行、专款专用，专项用于支持已售逾期难交付住宅项目加快建设交付。
金融监管研究院解读：
政策性银行“保交楼”专项借款是解决当下楼市烂尾风险的紧急措施。
2022年8月19日，住房和城乡建设部、财政部、人民银行等部门透露，将通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付。8月31日召开的国务院常务会议也指出，地方要“一城一策”用好政策工具箱，灵活运用阶段性信贷政策和保交楼专项借款。国家九部委发布了《关于通过专项借款支持已售逾期难交付住宅项目建设交付的工作方案》，但该文件笔者在官方或其他公开渠道并未查到，笔者获取了部分地方政府根据该项工作方案制定的“保交楼”专项借款资金管理办法或细则，可以从这些地方性文件中了解专项借款的具体操作模式。
一、专项借款主体
专项借款的借款主体是受地方政府委托的地方国企（一般为城投平台）。
具体职责划分：
1.由地方政府具体负责本地区保交楼项目申请、资金使用管理和归集还款资金，借款资金纳入地方政府债务，由地方政府承担统借统还责任。
2.地方国企负责向国家开发银行申请贷款，并负责归集资金偿还国家开发银行贷款本息，主要承担以下职责：
（一）依据已审核备案项目确认资金需求；
（二）根据项目“一楼一策”实施方案支付专项借款资金；
（三）监督专项借款资金的使用，监管相关项目的全面复工和后续建设；
（四）按期偿还国家开发银行贷款本息；
二、专项借款还款方式
统借统还原则。专项借款资金纳入地方政府债务，地方政府承担统借统还责任，授权的国企作为保交楼专项借款的借款主体。地方政府财政部门负责按时将还款资金安排纳入财政预算管理，无法按期偿还专项借款的，由地方财政部门通过扣减转移支付予以偿还。
三、专项借款使用
1.专款专用原则
专项借款资金用途严格限定为用地性质为住宅用地，并且已售逾期难交付或者项目停工、已售逾期交付风险大的住宅项目，不得用于未售住宅项目、高档住宅项目、工商业房地产项目。支持范围仅限于省级政府和相关部委审核备案后的项目。地方政府对专项款资金负有监督管理责任，确保保交楼专项借款资金专户管理、封闭运行，专项用于保交楼项目。
2.“一楼一策”原则
地方政府根据具体情况制定“一楼一策”实施方案，因地制宜使用保交楼专项借款资金。
3. 调剂使用原则
专项借款资金在审核通过的项目内调剂使用，可以循环使用，优先保障资金拨付后能尽快形成工作量、尽快交付的项目。
从上述规定可知，专项借款与原项目的贷款主体并不相同。虽然专项借款资金与原项目贷款资金均投入到相同的项目中，但形成是完全不同的债权债务关系。
原项目贷款债务人是项目公司，债权人是银行、非银机构及其他债权人；而专项借款的债务人是受地方政府委托的地方国企，债权人是政策性银行。两种债权债务关系没有交叉，因此，转项借款可以与项目原债权关系在法律层面完全隔离，做到封闭运作、专款专用。即使开发商破产，政策性银行作为地方国企的债权人，不会参与到破产清算中申报债权，政策专项借款资金形成的债权也不会按破产清算的规定偿还。
所以从使用角度来说，使用专项借款需要非常谨慎，因为财政资金是要还的，需要强烈的地方政府背书，严格承诺归还，过了几年优惠期后还要支付利息，如果逾期还要罚息。所以很多地方争取政策主要是看能不能盘活回来，否则带来新的债务。
（八）鼓励金融机构提供配套融资支持。
在专项借款支持项目明确债权债务安排、专项借款和新增配套融资司法保障后，鼓励金融机构特别是项目个人住房贷款的主融资商业银行或其牵头组建的银团，按照市场化、法治化原则，为专项借款支持项目提供新增配套融资支持，推动化解未交楼个人住房贷款风险。
对于剩余货值的销售回款可同时覆盖专项借款和新增配套融资的项目，以及剩余货值的销售回款不能同时覆盖专项借款和新增配套融资，但已明确新增配套融资和专项借款配套机制安排并落实还款来源的项目，鼓励金融机构在商业自愿前提下积极提供新增配套融资支持。
新增配套融资的承贷主体应与专项借款支持项目的实施主体保持一致，项目存量资产负债应经地方政府组织有资质机构进行审计评估确认并已制定“一楼一策”实施方案。商业银行可在房地产开发贷款项下新设“专项借款配套融资”子科目用于统计和管理。配套融资原则上不应超过对应专项借款的期限，最长不超过3年。项目销售回款应当划入在主融资商业银行或其他商业银行开立的项目专用账户，项目专用账户由提供新增配套融资的商业银行参与共同管理。明确按照“后进先出”原则，项目剩余货值的销售回款要优先偿还新增配套融资和专项借款。
对于商业银行按照本通知要求，自本通知印发之日起半年内，向专项借款支持项目发放的配套融资，在贷款期限内不下调风险分类；对债务新老划断后的承贷主体按照合格借款主体管理。对于新发放的配套融资形成不良的，相关机构和人员已尽职的，
三、积极配合做好受困房地产企业风险处置
（九）做好房地产项目并购金融支持。
鼓励商业银行稳妥有序开展房地产项目并购贷款业务，重点支持优质房地产企业兼并收购受困房地产企业项目。鼓励金融资产管理公司、地方资产管理公司（以下统称资产管理公司）发挥在不良资产处置、风险管理等方面的经验和能力，与地方政府、商业银行、房地产企业等共同协商风险化解模式，推动加快资产处置。鼓励资产管理公司与律师事务所、会计师事务所等第三方机构开展合作，提高资产处置效率。支持符合条件的商业银行、金融资产管理公司发行房地产项目并购主题金融债券。
金融监管研究院解读：
金融机构发行项目并购专项债是新内容。
（十）积极探索市场化支持方式。
对于部分已进入司法重整的项目，金融机构可按自主决策、自担风险、自负盈亏原则，一企一策协助推进项目复工交付。鼓励资产管理公司通过担任破产管理人、重整投资人等方式参与项目处置。支持有条件的金融机构稳妥探索通过设立基金等方式，依法依规市场化化解受困房地产企业风险，支持项目完工交付。
金融监管研究院解读：
目前对于重整投资和基金化解方式，市场上普遍还是非常谨慎。
市场化的前提是，对市场化主体具有充分恢复信用的信心。即便是基金方式参与，要真正盘活项目，仍然需要有房地产开发和销售经验的企业愿意参与、有头部房企愿意参与处置。否则，单单金融机构很难做这种增量业务。
四、依法保障住房金融消费者合法权益
（十一）鼓励依法自主协商延期还本付息。
对于因疫情住院治疗或隔离，或因疫情停业失业而失去收入来源的个人，以及因购房合同发生改变或解除的个人住房贷款，金融机构可按市场化、法治化原则与购房人自主开展协商，进行延期展期等调整，相关方都要依法依规、信守合同、践行承诺。在此过程中，金融机构要做好客户服务工作，加强沟通，依法保障金融消费者合法权益，同时按相关规定做好资产分类。对于恶意逃废金融债务的行为，依法依规予以处理，维护良好市场秩序。
（十二）切实保护延期贷款的个人征信权益。
个人住房贷款已调整还款安排的，金融机构按新的还款安排报送信用记录；经人民法院判决、裁定认定应予调整的，金融机构根据人民法院生效判决、裁定等调整信用记录报送，已报送的予以调整。金融机构应妥善处置相关征信异议，依法保护信息主体征信权益。
五、阶段性调整部分金融管理政策
（十三）延长房地产贷款集中度管理政策过渡期安排。
对于受疫情等客观原因影响不能如期满足房地产贷款集中度管理要求的银行业金融机构，人民银行、银保监会或人民银行分支机构、银保监会派出机构根据房地产贷款集中度管理有关规定，基于实际情况并经客观评估，合理延长其过渡期。
（十四）阶段性优化房地产项目并购融资政策。
相关金融机构要用好人民银行、银保监会，加快推动房地产风险市场化出清。
金融监管研究院解读：
已经出台的政策。
六、加大住房租赁金融支持力度
（十五）优化住房租赁信贷服务。
引导金融机构重点加大对独立法人运营、业务边界清晰、具备房地产专业投资和管理能力的自持物业型住房租赁企业的信贷支持，合理设计贷款期限、利率和还款方式，积极满足企业中长期资金需求。鼓励金融机构按照市场化、法治化原则，为各类主体收购、改建房地产项目用于住房租赁提供资金支持。商业银行向持有保障性住房租赁项目认定书的保障性租赁住房项目发放的有关贷款，不纳入房地产贷款集中度管理。商业地产改造为保障性租赁住房，取得保障性租赁住房认定书后，银行发放贷款期限、利率适用保障性租赁贷款相关政策。
（十六）拓宽住房租赁市场多元化融资渠道。
支持住房租赁企业发行信用债券和担保债券等直接融资产品，专项用于租赁住房建设和经营。鼓励商业银行发行支持住房租赁金融债券，筹集资金用于增加住房租赁开发建设贷款和经营性贷款投放。稳步推进试点。
中国人民银行
中国银行保险监督管理委员会
2022年11月11日
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