袁志彬：党的十八大以来主要科技政策回顾与未来展望
2022年11月18日
党的十八大以来，一系列重要的科技政策陆续出台，迎来了中国科技事业的大发展时期。党代会报告、年度政府工作报告、“十四五”规划等均有科技政策相关内容。为了突出重点，本文主要从党中央（含中央办公厅）、国务院（含国务院办公厅）、全国人大及其常委会层面发布和出台的相关科学技术与创新政策进行梳理。
1 十八大以来出台的主要科技政策概述
科学技术部（简称科技部）官方网站的“科技政策”专栏分类，分为综合、科技计划管理、科技奖励、国际科技合作、科技监督与诚信建设。本文在综合部分进一步分为党中央、国务院的顶层设计、科技立法等，并增加了宏观科技管理体制、科技成果转化等重点科技政策（每个分类里的相关内容依时间先后为序）。
1.1 党中央、国务院的顶层设计
1.1.1 中共中央、国务院关于创新驱动发展战略的意见和纲要发布
2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）发布，把科技体制改革范围扩大到经济社会领域，从营造激励创新的公平竞争环境等提出了30条改革意见，堪称全面深化科技体制改革的“战略蓝图”。意见提出坚持需求导向、坚持人才为先、坚持遵循规律、坚持全面创新，到2020年，基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，为进入创新型国家行列提供有力保障；并提出了营造激励创新的公平竞争环境、建立技术创新市场导向机制、强化金融创新的功能、完善成果转化激励政策、构建更加高效的科研体系、创新培养、用好和吸引人才机制、推动形成深度融合的开放创新局面、加强创新政策统筹协调等方面的改革意见。
在此基础上，2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化科技体制改革实施方案》，从10个方面、32项改革举措和143项政策措施出发，突出内容的系统性、制度的可行性、措施的针对性，每一项改革任务均明确具体成果、牵头部门和时间进度，确保可落地、可检验、可督查。
2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》（中发〔2016〕4号）（以下简称《纲要》）。《纲要》是新时期推进创新工作的纲领性文件，是建设创新型国家的行动指南。《纲要》既是国家实施创新驱动发展战略的顶层设计和体系谋划，是今后一个时期实施好创新驱动发展战略进行的系统谋划和全面部署，也是落实战略的总体方案和路线图。《纲要》提出了实施创新驱动发展战略3个阶段的目标，与中国现代化建设“三步走”战略目标相互呼应、提供支撑。《纲要》提出，实施创新驱动发展战略要按照“坚持双轮驱动、构建一个体系、推动六大转变”进行布局。“双轮驱动”就是科技创新和体制机制创新两个轮子同步发力，“一个体系”就是建设国家创新体系，“六个转变”就是在发展方式、发展要素、产业分工、创新能力、资源配置、创新群体等方面实现根本转变。《纲要》针对创新驱动发展的重点领域和关键环节进行部署，从创新能力、人才队伍、主体布局、协同创新、全社会创新等方面提出了8个方面的任务。《纲要》的一大亮点是对产业技术体系进行了系统部署，提出要加快构建结构合理、先进管用、开放兼容、自主可控、具有国际竞争力的现代产业技术体系，以技术的群体性突破支撑引领新兴产业集群发展，促进经济的转型升级。
1.1.2 科技政策首次纳入中央经济工作会议范畴
2021年12月8—10日在北京举行的中央经济工作会议首次将科技政策作为七大政策（宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策）之一。会议明确提出科技政策要扎实落地，并从实施科技体制改革三年行动方案、制定实施基础研究十年规划、强化国家战略科技力量、强化企业创新主体地位、继续开展国际科技合作等方面作出具体工作部署。此次会议充分突显了科技创新在党和国家发展全局中的地位和作用。
近年来，中国科技创新能力显著增强，创新驱动的内涵式增长为推动高质量发展提供了有力支撑。政策层面，多项科技政策协同发力、试点改革举措稳步推进；产业层面，以新产业新业态新模式为代表的新动能不断壮大；企业层面，开展补链强链专项行动，加快解决“卡脖子”难题，大力发展专精特新中小企业；产品层面，一方面，以市场需求为导向、应用场景为牵引，智能低碳高附加值产品不断出新。另一方面，基础零部件及元器件、关键基础软件、关键基础材料、先进基础工艺等领域部分产品落地。2021年12月召开的中央经济工作会议表明，科技部门不仅负责社会事业发展（支持公益性的基础研究和应用基础研究），也对经济发展负责（促进科技成果产业化、支持创新创业和未来产业、新兴产业发展等）。
1.1.3 国务院关于加强基础科学研究的意见发布
2018年1月31日，国务院印发《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号），指出中国基础科学研究短板依然突出，基础学科仍是最薄弱的环节，重大原创性成果缺乏，基础研究投入不足、结构不合理，顶尖人才和团队匮乏，评价激励制度亟待完善，企业重视不够，全社会支持基础研究的环境需要进一步优化。意见明确了中国基础科学研究三步走的发展目标。提出到本世纪中叶，把中国建设成为世界重要科学中心和创新高地，涌现出一批重大原创性科学成果和国际顶尖水平的科学大师，为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国和世界科技强国提供强大的科学支撑。意见从5个方面提出了20条重点任务，包括：完善基础研究布局；建设高水平研究基地；壮大基础研究人才队伍；提高基础研究国际化水平；优化基础研究发展机制和环境。
为落实意见要求，2020年3月，科技部、发展改革委、教育部、中国科学院、自然科学基金委联合印发《加强“从0到1”基础研究工作方案》。2021年，科技部制定了基础研究十年规划。这一系列政策的出台，标志基础科学研究受到前所未有的重视。
1.1.4 中办国办关于加强科普工作的意见发布
2022年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于新时代进一步加强科学技术普及工作的意见》。这是指导当前和今后一段时期中国科普工作的纲领性文件，从制度上统筹推进科普和科技创新工作。
文件提出到2025年，科普服务创新发展的作用显著提升，科学普及与科技创新同等重要的制度安排基本形成，科普工作和科学素质建设体系优化完善，全社会共同参与的大科普格局加快形成，科普公共服务覆盖率和科研人员科普参与率显著提高，公民具备科学素质比例超过15%，全社会热爱科学、崇尚创新的氛围更加浓厚。到2035年，公民具备科学素质比例达到25%，科普服务高质量发展能效显著，科学文化软实力显著增强，为世界科技强国建设提供有力支撑。文件主要从3个方面进行部署。一是持续完善科普法律法规体系，强化科普工作统筹协调。二是不断强化关键部门的主体责任。三是调动广大科技工作者和公民的积极性。
1.2 科技立法
党的十八大以来的10年，全国人大常委会和国务院在科技立法方面取得积极进展。主要包括2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过修订后的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《转化法》）、2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第32次会议通过修订后的《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）、2019年3月20日国务院第41次常务会议通过的《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》、2020年10月国务院公布修订后的《国家科学技术奖励条例》。
修订后的《转化法》和《国家科学技术奖励条例》有关内容将在后面相关部分进行详细描述。
《科学技术进步法》是科技领域的基本法，是全面促进科技进步、实现高水平科技自立自强的法治保障，是包括科技评估评价在内、与科技进步相关的各项活动及各种关系的重要法律依据。《科学技术进步法》1993年颁布施行，曾于2007年进行修订。新修订的《科学技术进步法》在原有8章75条的基础上增加了基础研究、区域科技创新、国际科学技术合作、监督管理4章内容，共12章117条。
例如，在深入推进科技体制改革方面，修订后的《科学技术进步法》规定，国家支持发展新型研究开发机构等新型创新主体，完善投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化的发展模式。在解决科研人员事务性负担较重方面，修订后的《科学技术进步法》规定，完善科技人员管理制度，简化流程，避免重复性检查和评估，减轻科技人员项目申报等方面的负担等。
新修订的《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》在1998年制定的《人类遗传资源管理暂行办法》施行经验的基础上，从加大保护力度、促进合理利用、加强规范、优化服务监管等方面对中国人类遗传资源管理作了规定。例如，在加大保护力度方面，条例规定，国家开展人类遗传资源调查，对重要遗传家系和特定地区人类遗传资源实行申报登记制度。外国组织及由外国组织、个人设立或者实际控制的机构需要利用中国人类遗传资源开展科学研究活动的，采取与中方单位合作的方式进行。在加强规范方面，条例规定，开展生物技术研究开发活动或者临床试验，应当遵守有关生物技术研究、临床应用管理法律、行政法规和国家有关规定。条例对采集、保藏中国人类遗传资源，利用中国人类遗传资源开展国际合作科学研究等审批事项，明确了审批条件，完善了审批程序。
1.3 其他重要科技政策
1.3.1 宏观科技管理体制
在宏观科技管理体制方面，2018年，新一轮党和国家机构改革将原科技部、国家外国专家局整合，重新组建科技部，科技部对外保留国家外国专家局牌子，国家自然科学基金委员会由科技部管理。同期，按照深化党和国家机构改革统一部署，国家科技领导小组成立。
国务院办公厅下发关于成立国家科技领导小组的通知指出，按照深化党和国家机构改革统一部署，根据议事协调机构调整有关安排和工作需要，明确自2018年7月28日起，将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组（此前已成立中共中央教育工作领导小组），并由国务院总理李克强担任小组组长，副总理刘鹤任副组长。调整后的小组主要有3项重要职责：一是研究、审议国家科技发展战略、规划及重大政策；二是讨论、审议国家重大科技任务和重大项目；三是协调国务院各部门之间及部门与地方之间涉及科技的重大事项。目前新组建的国家科技领导小组，体现了新时代国家对于科技工作进一步重视和加强，特别是领导小组组成人员中比原来的科教领导小组增加了工业和信息化部部长（代替原来的国防科工委主任）、人力资源和社会保障部部长、人民银行行长、国资委主任、中央军委科技委主任和中国科协党组书记。这表明科技工作涉及的单位和部门比以往更多了，国家对科技工作针对性更强，力度更大，更有利于科技工作的统筹和协调，加快推进中国科技发展。
1.3.2 科技成果转化
2015年全国人大常委会修订的《转化法》分为总则、组织实施、保障措施、技术权益、法律责任、附则共6章52条，新增、调整了科技成果转化10个方面约30余项管理制度。概括起来，其主要亮点包括：（1）释放活力，下放三权。新修订的《转化法》规定科技成果持有者可以采用6种方式处置科技成果，确保了科研机构和高校真正拥有科技成果的处置权、使用权和收益权。（2）协议优先，法定保障。明确规定了科研成果完成单位必须按照市场经济条件下“约定优先”的原则，规定或者与科技人员约定奖励和报酬的方式、数额和时限。（3）面向市场，资助研发。新法充分明确了企业在成果转化中的主体作用，规定：“利用财政资金设立应用类科技项目和其他相关科技项目，有关行政部门、管理机构在制定相关科技规划、计划和编制项目指南时应当听取相关行业、企业的意见。”（4）成果分享，科技报告。新修订的《转化法》具体规定了涉及科技成果的科技报告制度。（5）补偿风险，提升融资。由于科技成果及其知识产权自身的特点，科技成果转化的风险投资和知识产权质押融资，均需要承担较高的财务风险，因此，为了降低科技成果转化的融资难度，转化法主要从风险补偿等角度做了考虑。（6）健全市场，促进交易。经过多年的发展，中国科技市场已初步形成由科技市场政策法规体系、监督管理体系和技术交易服务体系组成的基本运行架构，各方面均取得了显著成就。新的《转化法》首次从法律上对科技市场的发展问题做出了明确规定。
为落实新修订的《转化法》，2016年2月，国务院印发《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》（国发〔2016〕16号）。2016年4月，国务院办公厅印发《促进科技成果转移转化行动方案》（国办发〔2016〕28号）。《转化法》《若干规定》和《方案》这三者形成从修订法律条款，制定配套细则，部署具体任务的“三部曲”。这样环环相扣的“三部曲”，让科研人员真正可以凭借科技成果致富，释放出更多的科技创新活力和潜力。
为了进一步促进科技成果转化，在分配政策、科技成果所有权或使用权等方面进行改革也取得了新的进展。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号）。意见要求，通过稳定提高基本工资、加大绩效工资分配激励力度、落实科技成果转化奖励等激励措施，使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。允许科研人员可以依法依规兼职兼薪，创新创业。2020年5月，科技部等9部门联合印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，进一步释放实实在在的创新红利。
1.3.3 科技计划管理与评价机制改革
过去10年，中国在科技计划管理和评价机制改革方面也迈出了新的步伐。2014年12月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号），针对多头管理、政出多门、资源“碎片化”和“取向聚焦不够”等突出问题，明确了计划整合和体系重构、建立统一管理平台、专业机构管理项目、构建统一监督评估机制、完善项目资金管理制度、建成统一管理信息系统和项目库等改革措施，在科技计划管理体制改革方面迈出了重要的一步。
2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》。意见提出深入推进“三评”改革，进一步优化科研项目评审管理机制、改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度、加强监督评估和科研诚信体系建设。
2021年7月，国务院办公厅发布《关于完善科技成果评价机制的指导意见》（国办发〔2021〕26号）。指导意见坚持科技创新质量、绩效、贡献为核心的评价导向，坚持科学分类、多维度评价，坚持正确处理政府和市场关系，坚持尊重科技创新规律，提出了10个方面举措。指导意见首次明确提出要全面准确评价科技成果的科学、技术、经济、社会、文化价值。基础研究成果以同行评议为主，推行代表作制度。控制科技成果奖励的数量，提升奖励质量，调整奖励周期。建立成果评价与转化行为负面清单，完善尽职免责规范和细则。
1.3.4 科技奖励
为了激励和奖励在科学技术进步活动中做出突出贡献的个人、组织，调动科学技术工作者的积极性和创造性，更好更快地建设创新型国家和世界科技强国，科技奖励工作承担着重要的角色。2017年5月，国务院办公厅印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》。提出将引导省部级科学技术奖的高质量发展，鼓励社会力量设立科学技术奖。方案的重点任务包括：实行提名制、建立定标定额的评审制度、调整奖励对象要求、明晰专家评审委员会和政府部门的职责、增强奖励活动的公开透明度、健全科技奖励诚信制度、强化奖励的荣誉性等。方案印发后，由科技部、国务院法制办负责修订《国家科学技术奖励条例》并按程序报请国务院审批，由科技部负责修改完善《国家科学技术奖励条例实施细则》，从法规制度层面贯彻落实科技奖励制度改革精神。
2020年10月，国务院公布修订后的《国家科学技术奖励条例》。作为科技奖励制度一系列改革中的重要一环，新版条例力图通过调整“指挥棒”，以更加透明、严谨的制度设计，进一步激励自主创新、激发人才活力、营造良好创新环境，同时避免过度的功利导向，引导科技工作者回归科研初心。此次修订有3大特点。（1）“推荐”变“提名”，程序透明成刚性要求。新版条例的一个亮点，是落实了科技奖励由“推荐制”调整为“提名制”的改革要求。后者也是国际通行做法。（2）建“诚信档案”，加大监督惩戒力度。新版条例注重科技奖励诚信体系建设，要求国家科学技术奖在提名阶段即对有关个人或组织“一票否决”，并建立对提名专家、学者、组织机构和评审委员、评审专家、候选者的科研诚信严重失信行为数据库。条例同时加大对科技奖励的监督惩戒力度。（3）强化荣誉性，回归奖励“初心”。新版条例明确规定，禁止使用国家科学技术奖名义牟取不正当利益。
1.3.5 国际科技合作
近年来，人类面临的诸多挑战需要各国携手应对，国际科技合作是大趋势。十八大以来，中国积极融入全球创新网络，与多个国家建立创新对话机制、开展联合研究，形成了全方位、多层次、广领域的科技开放合作格局。坚持以全球视野，全方位加强国际科技创新合作，积极参与或主导国际大科学计划和工程，鼓励中国科学家发起和组织国际科技合作计划。
2018年3月，国务院印发《积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程方案》（国发〔2018〕5号）。方案明确了中国牵头组织国际大科学计划和大科学工程面向2020年、2035年以及本世纪中叶的“三步走”发展目标，提出到21世纪中叶，形成一批具有国际影响力的标志性科研成果，全面提升中国科技创新实力，增强凝聚国际共识和合作创新能力，提升中国在全球科技创新领域的核心竞争力和话语权，为全球重大科技议题作出贡献。方案从4个方面提出了中国牵头组织国际大科学计划和大科学工程的重点任务：制定战略规划，确定优先领域；做好项目的遴选论证、培育倡议和启动实施；建立符合项目特点的管理机制；积极参与他国发起的国际大科学计划和大科学工程。
1.3.6 科技监督与诚信建设
科技诚信与伦理是开展科技活动需要遵循的基本价值理念和行为规范，是促进科技事业健康持续发展的重要保障。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》（厅字〔2018〕23号）。明确了科研诚信建设的总体要求、工作机制、责任体系、重点任务、主要措施等，切实解决制约科研诚信建设突出问题，鼓励科研人员潜心研究。意见提出了6个方面的具体任务，包括完善科研诚信管理工作机制和责任体系、加强科研活动全流程诚信管理、进一步推进科研诚信制度化建设、切实加强科研诚信教育和宣传、严肃查处严重违背科研诚信要求的行为、加快推进科研诚信信息化建设。
2019年7月，中央全面深化改革委员会第9次会议审议通过《国家科技伦理委员会组建方案》。2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发通知，成立国家科技伦理委员会。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强科技伦理治理的意见》。该意见是对加强科技伦理治理作出的系统部署，是中国首个国家层面的科技伦理治理指导性文件。意见提出了加强科技伦理治理的5项基本要求，即：伦理先行，推动科技伦理要求贯穿科技活动全过程；依法依规，加快推进科技伦理治理法律制度建设；敏捷治理，快速、灵活应对科技创新带来的伦理挑战；立足国情，建立符合中国国情的科技伦理体系；开放合作，积极推进全球科技伦理治理。
2 结论
党的十八大以来，中国的科技政策取得了重要进展。这些重要进展涉及党中央国务院的决定（意见）、全国人大常委会的科技立法、国务院有关的条例修订、重大行动方案等。这些进展与新时代中国特色社会主义的改革和发展保持了高度一致和同步，是国家的创新驱动发展战略、人才强国战略、科教兴国战略等具体落实。
2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上发表题为《为建设世界科技强国而奋斗》的重要讲话，开启了中国建设世界科技强国新征程，指出“实现‘两个一百年’奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持走中国特色自主创新道路，面向世界科技前沿、面向国民经济主战场、面向国家重大需求，加快各领域科技创新，掌握全球科技竞争先机。这是我们提出建设世界科技强国的出发点”。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会报告提出，中国2020年全面建成小康社会，2035年要基本实现现代化，2050年要成为现代化强国。与此对应，中国科技创新也有“三步走”战略，到2020年进入创新型国家，到2035年左右进入创新型国家前列，到2050年要成为世界科技强国。世界科技强国建设的“三步走”与现代化强国的“三步走”战略是紧密联系，内在统一的。中国的现代化进程和现代化强国建设必须把科技创新摆在核心位置。加快建设世界科技强国，既是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务，也是建设社会主义现代化强国的内在要求。
面向未来，中国的科技政策主要有4个重要的发展趋势。
1）将更加尊重科学研究和技术创新的内在规律和要求。从新中国成立后的“向科学进军”到改革开放后的“科学的春天”，从“科学技术是第一生产力”到近年来的“创新是驱动发展的第一动力”，从“科学技术现代化”到“建设世界科技强国”，我们对科学技术的认识和理解越来越接近和深入到科学研究和技术创新的内在本质。未来的科技政策将会在尊重其内在本质规律和要求的基础上，更加尊重科研主体和创新主体的自主性和创造性。
2）将更加重视基础研究。基础研究（不同于应用基础研究）是科研的总机关，是整个科技创新链条的源头活水，是全人类共同的事业，具有较强的正外部性。随着中国日益走进世界舞台的中心，逐步成为世界科技大国、科技强国，中国将会有更多的能力和义务为构建人类命运共同体和丰富人类知识宝库贡献出中国智慧和力量。
3）科技创新的产业化和市场化配套政策将会更加完善。从重视科技成果产业化、产学研合作，到技术转移、知识产权保护、科技服务等方面将会更加重视与市场经济规则接轨和融合，有效解决科技与经济两张皮问题。
4）更加重视国际合作。随着全球化的深入发展，人类面临的共同挑战越来越多，如全球气候变化、生态安全、人类健康等，这些都需要不断加强国际科技合作。未来，我们要更加重视同绝大多数国家和国际组织的科技合作和交流，尤其要重视“一带一路”有关国家和地区的合作，共同构建科技创新共同体。
展望未来，作为发展的重要引擎和内在动力，科学技术将会发挥越来越重要的作用，新时代的科技政策必将基于科技发展的内在规律，努力适应世界科技前沿发展的需要，以人为本，与时俱进，在中国实现社会主义现代化强国进程中发挥更大的作用，努力为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，为构建人类命运共同体做出新的更大的贡献。
文章选自《科技导报》，2022年第20期
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