截至9月23日，在造成全球累计约2.3亿人确诊、471万余人死亡后，新冠肺炎疫情仍未过去。作为新发突发传染病，它给人类带来的震撼百年罕见，促使各国重审公共安全威胁，谋划公共卫生应急准备。我国在疫情初期采取最全面、最严格、最彻底的防控举措，以及常态化阶段“外防输入、内防扩散”的防疫策略下，抗疫成就斐然。但也要看到，新冠肺炎这场传染病大流行，对我国公共卫生应急管理体制机制启示深刻——2020年审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，即提出“提高应对突发公共卫生事件能力”的重大任务。完成这一任务，离不开健全公共卫生体系、壮大公共卫生能力。当务之急，则是改革完善疾病预防控制体系。
4月9日，市民在南京市鼓楼区五台山体育中心设置的新冠疫苗集中接种点接种疫苗 李博摄
本文转载自微信公众号“瞭望”（id: outlookweekly1981），原文首发于2021年9月26日，原标题为《公共卫生应急策》，原文首刊于《瞭望》2021年第39期。今年5月，国家疾病预防控制局正式挂牌，标志着我国疾病预防控制体系在理顺体制机制、明确功能定位等方面迈出重要一步。该局将负责制订传染病防控及公共卫生监督的政策，指导疾病预防控制体系建设，规划指导疫情监测预警体系建设，指导疾控科研体系建设、公共卫生监督管理、传染病防治监督等。其改革的五大重点之一，就是推动疾病预防控制机构和体系改革，优化完善疾病预防控制机构职能设置，建立补偿奖励机制、医防协同机制、考核评估机制等。这样的系统重塑，不仅意味着疾控机构职能从单纯预防控制疾病向全面维护和促进全人群健康转变，而且亦表明，其将针对疫情防控暴露出的问题和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发公共卫生事件的能力。综合各方意见，提高应对突发公共卫生事件能力，需从三个方向努力。其一，坚持法治思维，实现依法治理。当前我国公共卫生应急法律体系尚存在系统性不足等情况，因法律效力难分高低，造成适用困扰。需从立法、执法、司法、守法各环节发力，构建体系完备、相互衔接、运行高效的法律体系，科学界定中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的职责，实现依法治理、有序参与和科学管理。其二，坚持医防协同，提高处置能力。预防为主是我国卫生和健康工作始终不变的方针，但重医轻防的倾向依然存在，临床医学和公共卫生之间裂痕有待进一步弥合。修补医防裂痕，让医防协同从效果图变成实景图，需创新医防协同机制，建立人员通、信息通、资源通和监督监管相互制约的机制，并完善公共卫生重大风险评估、研判、决策、防控协同机制，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情防控机制和救治体系等，同时提高监测预警敏感性和准确性，力争把问题解决在萌芽之时、成灾之前。其三，坚持应用导向，加强科技支撑。我国之所以能在新冠疫苗研发中一直处于世界第一梯队，与sars后加大公共卫生研发投入、设立国家传染病重大专项等密切相关。生命安全和生物安全领域的重大科技成果是国之重器，需提早布局重大传染病病原体溯源、致病机理、检测试剂、诊疗救治、疫苗等全链条研究，加强关键技术攻关，提高国产药品、医疗器械和疫苗的国际竞争力。新冠肺炎疫情并未远去，它也不会是人类跟新发突发传染病的最后一役。应对可能的疫情挑战，我们需要时时叩问公共卫生应急体系：依法防疫到不到位，医防结合紧不紧密，科技手段强不强大，体制机制顺不顺畅等。公共卫生应急体系——或者说是公共卫生应急防护网，无异于挡在我们和疾病、生和死之间的那堵墙。在不期而至的新发突发传染病面前，唯有更好的改革作为、更快的作为速度，才能让这堵墙更结实、更牢靠，进而帮助我们步入更加安全的未来。
在抗击新冠肺炎疫情这场艰苦卓绝的历史大考中，公共卫生应急体系的作用有目共睹。延伸阅读
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《瞭望》新闻周刊记者在北京、广东、浙江、湖北、山东、四川、吉林、新疆等多省区市调研了解到，“大公卫”理念在社会治理层面已逐渐形成，业内建议坚定深化改革破除多重梗阻，以期更快预警、更好应对下一次新发突发重大传染病大流行，为抗疫保驾护航。
8月26日，湖南省张家界天门山景区，工作人员进行消杀作业 陈思汗摄本文转载自微信公众号“瞭望”（id: outlookweekly1981），原文首发于2021年9月26日，原标题为《公卫融入治理 健康融入万策》，原文首刊于《瞭望》2021年第39期。据了解，在新冠肺炎疫情的严峻考验下，业内呼吁已久的“大公卫”理念从卫生健康领域拓展到社会治理层面，公卫应急体系多年顽疾得到改善。
一方面，体制优势引领联防联控机制固化，“大公卫”治理理念逐步落地生根。与非典时期相比，抗击新冠肺炎中对举国资源的安排调度再上新台阶，不仅实现“应收尽收、应治尽治”，更使公卫成为社会治理的重要组成部分，并集中体现在联防联控机制，这一机制目前正逐步成熟稳定。由此，“大公卫”治理理念逐渐深入人心。在国家卫生健康委体制改革司原司长、清华大学万科公共卫生与健康学院常务副院长梁万年看来，公共卫生的核心要义是健康融入万策，相比非典时期的“大血管堵塞”，在健康融入万策方面，抗击新冠肺炎疫情可以说打通了“微小循环”。“这意味着公共卫生从专业领域逐层破圈走向社会治理，是一个重大进步。”另一方面，科学研究与临床实践齐头并进，社会公卫素质与公民科学素养逐步增强。中国工程院院士钟南山认为，非典时期尚存在“重救治、轻科研”现象，抗击新冠肺炎则实现了科研与救治并行。在中华预防医学会秘书长冯子健看来，新冠肺炎疫情防控中，科技进步作用明显，包括快速锁定病原、疫苗研发、互联网医疗和人工智能等新技术的应用等。与此同时，戴上口罩、保持距离、使用公筷、拒绝野味等渐成社会共识。北京大学公众健康与重大疫情防控战略研究中心主任李立明认为，新冠肺炎疫情让社会更深刻理解公卫的重要性，改变乃至重塑了个人行为模式与社会交往习惯，社会健康卫生意识显著提高。公卫应急体系在防控新冠肺炎大流行中取得巨大成功。提升公卫核心能力的体制机制改革，未来需从四个方向突围，助力公卫应急体系建设行稳致远。
其一，加强公卫专业技术队伍建设，加快对公卫专门人才培养，建立一批拥有扎实理论知识和丰富实践经验的疾病预防控制队伍。多位接受采访的专家认为，人才是公卫的魂。目前公卫队伍入学门槛偏低、存在人才流失现象，有待强化队伍建设，使人才质量与使命相匹配。中国疾控中心主任高福说，公卫人才一直存在流失现象，2018年全国疾控流失近3000人。抗疫对专业人才需求急剧增加，公卫专家捉襟见肘。其二，加强监测预警和应急反应能力，把增强早期监测预警能力作为健全公共卫生体系当务之急，提高实时分析、集中研判的能力。在早发现、早报告、早隔离、早治疗的“四早”中，关键是要早发现。记者调研获悉，一年多来，各地对传染病防控的重视提到前所未有的高度，但传染病网络直报速度仍有提高空间。原因之一，在于基层医院通过网络直报前，往往首先上报上级行政部门，经批准后再进行网络直报。一位基层退休疾控干部表示：“上报地方的行政流程复杂，存在多重考虑，会影响报送的及时性和有效性。”原因之二是主动报告不符合临床利益。“不报告大概率没问题，报告了会有麻烦事，所以临床上报不积极。”国内某知名三甲医院呼吸科主任说，从临床实践看，真正能搞清全部病因的肺炎实际占比极低。“十之八九的肺炎都是‘不明原因’，基层上报积极性不高。”原因之三是基层临床诊断能力参差不齐。广东省疾控中心主任邓惠鸿介绍，肺炎容易诊断，但“不明原因肺炎”确诊需经过科学论证的复杂过程，难以判断就需要向当地疾控报告，组织专家或请上级医院会诊，再报上级疾控部门。基层诊断能力有限，难以快速判断是否符合“不明原因肺炎”诊断，不易把握是否先尽早报告抑或先完成排查再报告。其三，创新医防协同机制，建立人员通、信息通、资源通和监督监管相互制约的机制，探索大数据主动监测智能优化直报系统，突破数据信息壁垒。受访专家认为，卫生系统外部协同难是传染病防控一个隐患，卫生系统内部协同难则令医防结合难以实现。从卫生系统外部协同看，李立明举例说，野生动物携带的病原通过家养动物传给人，因此完整的传染病防控需同时考虑动物与人，但家养动物归农业农村部管，野生动物归林草局管，人的健康归卫健委管，彼此之间需要联动起来。从卫生系统内部协同看，广东省卫健委副主任张玉润介绍，有的公卫与临床在同一医院内也存在条块分割。“有些地方医院行政级别比疾控机构高，医院不向疾控报告，疾控更难指导医院。”这种协同不足，不利于利用数据进行决策并提高分析精度。专家认为，抗疫经验表明，信息技术与人工智能是未来公卫发展方向，但即时获取多渠道数据以辅助决策成为当前最大挑战。梁万年说，做决策离不开可靠数据的支撑，现在部门之间、卫生系统内部的数据不同步，医防协同存在数据堵点。其四，加快完善平战结合的疫病防控和公共卫生科研攻关体系，集中力量开展核心技术攻关，加快补齐我国在生命科学、生物技术、医药卫生、医疗设备等领域的短板，发挥科技在重大疫情防控中的支撑作用。受访者认为，我国重大传染病要加大科技支撑力度。以传染病研究为例：一是对病原微生物的持续监测和研究；二是加强对重大新发传染病的长期支持。
7月28日，成都高新区盛兴社区核酸采样点，人们排队接受核酸采样 沈伯韩摄
受访专家建议，固化抗疫胜利成果，纵深推进公卫应急体系改革，需从国家安全的高度，对以重大新发突发传染病为代表的公卫突发事件常备不懈，构筑国民安全感。建立高级别机构，持续提升公卫策略统筹制定能力。受访专家建议加强国家公卫风险防控和治理体系建设，组建高级别机构，通过制度化保障将科学制定公卫策略落在实处。山东省疾控中心突发应急领域首席专家雷杰提出，从各地抽调精英力量成立服务于中央的公卫策略咨询专家委员会，由跨学科、跨领域专家统筹协商提供决策选项并阐明利弊风险。“这种平战结合咨询机制的一大好处是，尽管多数省区亲历疫情不多，但能在‘国家队’里积累处置经验。”健全公卫法律法规，规范基层行政。清华大学法学院教授王晨光认为，亟需完善疫情防控相关立法，明确疫情上报和公布制度、应急决策中的专家参与机制、预警期宣布和实施机制、应急机制启动程序、应急措施采用标准、隐私数据与公共利益关系等。持续加强公卫复合人才队伍培养。梁万年等专家认为，培养好、激励好人才队伍，需加大复合型高水平公卫人才培养，增加职业激励。实现卫生系统内外协同，增进数据互联互通，探索大数据、人工智能等新技术应用于公卫领域。李立明建议，建立多部门联席工作机制，实现“人与动物”“人与自然”共管。广东省疾控中心副主任宋铁认为，在全面贯彻新发展理念，加快数字中国建设的背景下，卫生部门更应适应新的发展需求，打通卫生系统内外部数据壁垒，考虑将大数据、互联网医疗、人工智能等新技术引入公卫建设，以提高监测预警能力、应急处置水平及公卫体系现代化，进一步推动卫生系统的数字化发展水平。四川大学华西医院重症医学科教授康焰建议推进公卫信息化，建立覆盖全国的重症医学信息系统，促进各类重症诊疗大数据加快深度集成，生成临床知识库及个性化治疗方案，方便基层开展远程医疗。持续加强公卫科研能力建设，广泛推进国际科技合作。广东省新冠肺炎疫情防控指挥部相关负责人表示，我国可以从政府、民间多层面入手，加强与各国特别是发达国家在卫生政策、疫情信息、诊疗救治、医药开发、疫苗研制等多领域，以多形式合作交流，在互学互鉴中不断提升科技应对实力。