苗绿：多边主义挑战与中国应对之策-尊龙体育官网

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一、多边主义概念及发展

现今国际学界主流认可的多边主义主要基于罗伯特·基欧汉（robertkeohane）于1990年提出的 “依据普遍行为原则，协调三个或三个以上国家的制度形式”，以及约翰·鲁杰（john ruggie）在基欧汉定义的基础上提出的所谓“多边主义，指的是多个国家组成的集团内部，通过某些制度安排，协调各国政策的一种实践”。虽然基欧汉与鲁杰对制度在多边主义中扮演的具体角色这一问题上有所分歧，但两者给出的定义都反映出，国际制度及在其背景之下的跨国互动是多边主义的重要表现。为适应不同时期、不同地区、不同领域的具体情况，多边国际制度发展出了多种表现形式，主要分为三大类：即国际秩序、国际机制和国际组织，其分工组合构成了灵活多样的国际交往模式。例如，在当前全球应对新冠疫情之中，以联合国为核心的国际秩序、以世界卫生组织为核心的全球公共卫生应对机制与全球疫苗免疫联盟（gavi）等国际组织都起到了不可替代的重要作用。

多边主义是近代国际关系发展的重大成果，为人类文明发展做出了重要贡献。从一战后以国际联盟为代表的全球性多边主义实践，到二战后以联合国成立为标志的当代国际体系的基本形成，多边主义在二十世纪取得了重大发展，并在1991年苏联解体后进入鼎盛时期。冷战结束后，世界格局趋于多极化，众多发展中国家走向独立并获得较大发展，南北经济实力差距逐渐缩小，国际关系趋于民主化。从1992年到2018年，美欧日在全球gdp总量中的占比由74.78%下降至51.55%，而金砖五国的gdp占比则由6.71%跃升至23.53%。全球化的高速发展进一步加深了各国之间的相互依赖与共同利益，广泛的多边合作变得更加必要，也更为便捷。20世纪90年代以来，世界贸易组织（wto）、亚太经合组织（apec）、欧洲联盟（eu）、上海合作组织（sco）等各领域国际机制和国际组织如雨后春笋般大幅增加并蓬勃发展。区域一体化合作机制等地区性多边主义机制也在欧洲、北美、非洲、东南亚等地快速发展。多边合作促进了人员及贸易的跨境流动，和平稳定的环境及多元文化的交流也为经济社会的繁荣发展提供了有利环境。

刘建飞教授在其对多边主义历史演变的分析中提出，多边主义包含三个层次：一是将其用作一种外交形式的初级工具性多边主义，二是以国际制度为核心的制度性多边主义，三是出现最晚的战略性多边主义，即将多边主义作为一种外交理念与指导思想、一种政策取向与战略选择。在世纪之交，多边主义演变中第一步质的转变已基本完成——制度性多边主义在全球趋于成熟，而下一步转变的目标战略性多边主义也开始萌芽。如亚欧会议在2004年就发表了《多边主义宣言》，强调各国外长对多边主义的一贯支持及其在促进全球化良性发展与实现国际关系民主化中的关键作用。

时至今日，战略性多边主义已成为多方倡导的主流理念。习近平主席2019年11月出席金砖国家领导人第十一次会晤时指出:“要弘扬多边主义,其核心要义是,国际上的事应该由大家商量着办,不能由一国或少数几个国家说了算。”

在刚刚结束的联合国成立75周年纪念峰会上，联合国成员国首脑在《纪念联合国成立75周年宣言》中再次强调多边主义和国际合作的重要性，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(antónio guterres)、第75届联合国大会主席沃尔坎·博兹克尔（volkan bozkır）等联合国高级官员也纷纷重申当今世界中多边主义的必需性。可见，在当前语境下讨论多边主义，必须将眼光放长远，超越多边主义形式与不同政治制度，在政治理念的高度展望多边主义未来的发展与实践，增进国家间的合作。

二、多边主义面临挑战

伴随着全球化的深入发展，多边合作不断向前推进。然而，在全球化进程中，世界市场对资源的不均衡配置不仅在一定程度上拉大了国家间发展差距，也使得国家内部的贫富差距显著增加。因此，对全球化的不满情绪不仅在发展中国家中广泛存在，也逐渐在发达国家内部蔓延开来，促使更多国家采取内向型政策。从20世纪90年代开始，世界各地发生了多次针对包括世界银行、国际货币基金组织（imf）等国际经贸组织的反经济全球化大规模游行示威，其中最具代表性的是1999年在美国西雅图爆发的阻挠wto部长级会议的抗议。2008-2009年全球金融危机造成的全球经济倒退进一步激起了各国民众对引发危机的跨国大型金融机构及使危机迅速蔓延至全世界的全球化经济体系的不满。2011年，全球82个国家的951个城市爆发了规模前所未有的“占领运动”，民众的不满情绪也使得欧洲及巴西、印度、菲律宾等国政坛中带有强烈保护主义、民粹主义色彩的民族主义政党力日益壮大。2008年金融危机后，世界经济下行压力显著增加、贫富差距加大。近年来，单边主义、保护主义和民粹主义等思想高涨，多边主义制度及实践遭受挫折，以联合国体系为核心的全球治理机制面临巨大挑战。

尤其是美国总统特朗普上台后接连“退约”“退群”，长期拖欠联合国会费，阻碍wto法官的遴选，更频频挥舞贸易制裁“大棒”，随意破坏世界贸易和全球供应链的稳定，在贸易、外交、科技、军事等一系列问题上不断挑战国际秩序和美国与他国的关系。美国是全球最大经济体，其政策理念的急转弯对许多现存多边主义机制、组织的行动能力与权威性造成了巨大伤害。著名经济学家杰弗里·萨克斯（jeffrey sachs）在2020年7月发表的一篇评论中失望地提到，特朗普领导下的美国似乎已经变成了无视国际规则与条约的“无赖国家”，萨克斯一针见血地指出：“随着新冠疫情的到来，我们面临着一场全球灾难，却没有全球霸权的领导、国际合作也已被严重削弱。”

2020年新冠疫情全球大流行之下，国家间信息及资源流通不畅，许多国家采取单边主义措施，甚至以邻为壑，国际交流合作严重不足。这场已在全球范围内夺去了一百多万人生命的世界危机并没有将国际社会紧密团结在一起，这令人失望也引人反思。

多边主义在全球面临的挑战既来自全球治理机制的落后，也源于各国对多边合作信心的减弱。随着气候变化、移民问题、网络安全、恐怖主义、粮食危机等全球性问题愈发凸显，加强国际多边合作的必要性和迫切性也在增强。无论是出于当下应对新冠肺炎疫情危机的需要，还是未来国际社会的长期可持续发展，都需要对多边主义所面临的挑战进行全面理解，积极应对，发扬国际合作精神，加强国际多边合作，以更好应对人类社会面临的挑战。

三、中国是维护多边主义积极确定的力量

我们所推崇的多边主义是包容性的，以公平、正义、合作、共赢为内核，以国际关系民主化为体现，主张各国平等协商、开放包容、相互尊重，同时承认大国在推动国际多边合作的过程中扮演着十分重要的角色。作为负责任大国，中国一直是多边主义的维护者与践行者。中国是第一个在联合国宪章上签字的国家，是联合国创始会员国，也是安理会常任理事国中唯一一个发展中国家。中华民族历来有立己达人、兼济天下的情怀。综合国力的增强使中国有更强大的能力为国际社会提供更多更好的公共产品，例如推动高质量共建“一带一路”、搭建多边对话和合作平台、积极参与国际和地区事务、积极开展对外援助等。联合国秘书长古特雷斯称，中国是多边主义的一大中心支柱。中国对多边主义的尊崇和强调与中国的历史传统、文化基因相关，也是中国持续良性发展的宝贵经验和重要保障，更是全球化背景下国际社会可持续发展的必然要求。

自古以来，中国以儒家文化为正统思想，“和合”思想贯穿始终。“礼之用，和为贵”，中国的文化基因中主张和而不同、美美与共，和平共处原则也始终是中国对外交往的基本准则。近代以来，中国曾陷入积贫积弱、内忧外患的危险境地，独立自主的和平发展来之不易。作为文明未曾中断的东方古国，中国几千年的王朝兴衰史警醒当代国人，谋求霸权、肆意扩张只会加速霸权的衰亡。而且，辽阔疆域、庞大人口及复杂的边境环境等也都决定了保持和平稳定发展是最符合中国发展利益的。中华人民共和国成立以来，中国的快速发展得益于通过改革开放融入世界，多边合作是中国不能背弃的一个发展密码。

和平合作、开放包容的国际环境对于培育跨区域合作大市场、促进资源要素充分流动、推进产业技术转型升级等具有重要意义。随着一批新兴发展中国家崛起、美欧等西方国家发展相对放缓，国际格局多极化深入发展，美国越来越不积极履行其国际责任，原有美国霸权体系下形成的国际秩序越来越不符合国际关系现状。在此背景下，霸权主义、单边主义不仅不得人心，也难以维持稳定的国际合作与国际秩序。在各国利益深度融合、命运休戚与共的今天，世界多极化和国际关系民主化是大势所趋，坚持多边主义已成为国际社会的普遍诉求。而且，随着全球化的深入发展及全球性问题的愈发凸显，各国联系更加密切，国际问题国内化、国内问题国际化趋势增强。没有任何国家是一座孤岛，孤立、分裂只会削弱力量、延误时机，导致气候变化、贫困问题等全球性问题因迟迟得不到解决而变得更为严峻。

每一时代的多边主义机制都是当时国际格局、国际秩序下国际合作模式的反映，有其适用基础和时代局限性。因此，归根到底，多边主义所面临的挑战并非是其理念遭受抵制与背弃，而是多边主义机制需要随时代变化而改革创新的问题。

四、维护多边秩序，完善全球治理体制

在中美全面战略竞争趋于常态化及全球治理危机背景下，中国不仅面临全面战略竞争压力，也面临参与重构国际秩序的机遇。在此背景下，中国既要坚定维护联合国权威、支持联合国改革并推动完善全球治理机制，同时也大力推动《区域全面经济伙伴关系协定》（rcep）早日生效实施，并可考虑通过加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（cptpp）、推动构建亚盟、促进“一带一路”多边化发展等，推动国际关系多边化发展。

（一）维护以联合国核心的全球治理体系，积极推动改革

自二战后成立以来，联合国已成为世界上包含成员国数量最多、所涉及问题领域最广、全球最有代表性和权威性的政府间国际组织。过去75年中，联合国作为人类命运共同体的具象表现，在维护世界和平、促进人类共同发展方面发挥了重大作用，全球十多亿人口摆脱了贫困，一大批发展中国家走上了民族独立和经济发展的道路，和平、发展、公平、正义、民主、自由成为全人类的共同价值。

在全球化遭遇逆流的困难局面下，对现有国际多边机制的尊重和维护是中国参与全球治理的首要之义。中国不必寻求过于激进的全球治理革命，也不必另起炉灶建立新的世界秩序，可在对现有规则（特别是在g20、联合国和wto框架下）进行强调的基础上对争端解决机制进行改革。

在许多方面，中国可以为现有国际机构的改革设立议题。例如，中国可在电子商务领域推动wto的改革。作为电子商务大国，中国在2019年1月26日与75个wto成员发表了《关于电子商务的联合声明》，在wto现有协定与框架基础上共同启动与贸易有关的电子商务议题谈判。目前，各国关于电子商务的主要分歧集中在数据安全与隐私保护等方面。对此，我国可以通过总结自身实践经验，与欧盟等其他成员国进行平等协商，在改革中发挥更多的推动作用。另外，中国在推动wto改革多边合作时还可以从环境治理、提高经济效益等方面入手。在环境治理上，全球已基本达成共识，推动相关的尊龙体育官网的解决方案，可以带动各国商讨人类面临的共同挑战，发展多边主义合作。中国可以此为抓手，在全球海洋治理方面做出更多贡献，也可号召更多国家参与多边合作，促使wto改革取得更多进展。

在2020年新冠肺炎疫情流行的背景下，中国宣布启动“新基建”，对人工智能、大数据、云计算和5g等领域加大投资，由此将产生大量新商业模式。中国的这些经验、模式可以帮助wto提高自身的治理水平，中国可以发挥一定的引领作用。2020 年11 月15日，包括中国在内的15国《区域全面经济伙伴关系协定》正式签署，标志着世界上人口数量最多、成员结构最多元的自由贸易区建设成功启动，将有力推动中国与东盟10国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰之间形成更为紧密的贸易投资和产业分工关系，为中国经济增长提供新动能。对于cptpp，只要不违反wto的基本原则，中国应抱包容的态度，鼓励并乐见其成，争取加入，寻求对美贸易战略主动，并进一步展示中国持续对外开放、促进世界共同繁荣的决心。

此外，2020年暴发的新冠疫情凸显了国际公共卫生合作的必要性。世界卫生组织总干事谭德塞于2020年10月19日表示，目前已有184个国家和地区加入由世卫组织及其尊龙体育官网的合作伙伴发起的“新冠肺炎疫苗实施计划”，更多国家有望公平有效地获得新冠疫苗。中国已加入这一计划，截至2020年9月底，已有11个新冠肺炎疫苗开展临床试验。为了更好地推进国际合作抗疫，联合国、世界卫生组织、慈善基金会、非政府组织等可通过全球疫苗免疫联盟加强合作，发挥各自优势协同抗疫，推进疫苗研制、生产、普及，以及改善欠发展中国家的卫生条件等。

（二）倡导建立基于“共治”理念的全球性多边合作机制

中国在积极参与全球治理，提出新倡议、新机制的时候，应坚定支持联合国发挥的作用，始终强调与坚持对全球治理责任的“分担”“担当”以及与世界各国“共治”的概念，将这些概念精神融入到“一带一路”倡议、“人类命运共同体”构想中，并在这些概念的基础上，发起倡议，建立更多助力全球治理的国际组织，推动全球治理体系的革新和升级，为世界提供更多公共产品。

第一，可推动成立全球人才合作组织。人口大规模流动和迁徙，是全球化发展的重要特征。全球化发展的今天，越来越多的国际人才成为国际人口流动的重要群体，然而各国在签证、人才政策和福利上的差异使得全球人才未能得以自由流动，既阻碍人才的成长，也使相应地区在建设中未能获得关键人才的支持。从全球治理的角度出发，如何规范国际人才群体的合理流动，如何保护他们的权利以及如何平衡母国与迁徙国之间的人才利益等问题亟待解决，可建立一个相应的国际性组织——“国际人才合作组织”进行引导和规范。

在具体功能设计上，国际人才合作组织主要承担机制建设、平台搭建及信息集成等职责；在组织结构设计上，则应充分突出“交流合作、共赢共享”的理念，其主要核心机构由理事会、顾问委员会、基金管理委员会、研究部、秘书处及内设管理机构、各专业委员会及各地代表处等组成。同时，在当前国际形势下，可以通过民间组织来发起人才相关的国际性组织建设，既有利于国际社会接受，又便于有效应对形势变化，更能稳健规范地发展壮大。

第二，可建立全球电商联盟。跨境电商是21世纪以来出现的新型商业交易方式，但截至目前，跨境电商尚未被完全纳入国际贸易标准。跨境电商的交易数据、税收、支付和通关等问题尚未形成全球相对一致的监管标准。为此，作为全球跨境电商交易大国，中国的跨境电商、行业相关人士以及贸易领域的研究者、智库应该先行一步，共同商讨跨境电商的行业标准，为该行业奠定更好的发展基础。

建立国际电商联盟，可通过打造专业化、国际性的全球数字经济对话与合作发展平台，推动数字经济国际规则的制定，建立多边、民主、透明的全球数字经济治理体系。国际电商联盟可为政府、国际机构、商界代表、个人用户等不同的利益攸关方提供一个平台，就与电子商务有关的问题进行协商并确定尊龙体育官网的解决方案，以促进电子商务发展，增强公众在该领域维护和保护个人权利的意识，致力于化解数字经济、电子信息平台出现的问题，并扩大电子商务对世界经济的积极影响。

第三，可成立全球数据组织。数字经济将重构全球产业发展格局，对人类社会的发展方向形成影响。目前，世界上尚未达成一个全面的、多边的数据使用和流动管理方案。数据跨国流动已成为全球数字贸易中的一个关键性问题。为应对诸多现阶段存在的问题，亟须建立数字经济的全球监管体系。

成立全球数据组织，可制定规范和标准来管理数据和技术的使用，通过民间方式，率先为全球数据安全以及数据的充分利用提供参考标准。具体来说，可参照二十国集团（g20）旗下的二十国集团工商界活动（b20）、二十国集团青年会议（y20）、二十国集团妇女会议（w20）、二十国集团劳动会议（l20）、二十国集团智库会议（t20）和二十国集团民间社会会议（c20），成立d20（digital-20，即二十国集团数据联盟），在数字经济相对发达的经济体当中率先推动数据跨境流动话题的讨论和共识。

第四，可考虑建立全球数字货币组织。近年来，随着比特币出现，去中心化的数字货币不断出现。目前，中国央行已经试行发行数字货币，并将其作为法定货币纳入监管轨道。但在全球范围内普及法定数字货币的发行，对部分经济体来说还需要时间准备。“监管”已成为数字货币发展的主要挑战，有必要建立一个全球数字货币联盟，联合国际金融和经济机构、各国央行、全球重要金融企业以及具备数字货币使用能力的消费、交易以及支付部门，开展全球协调。由于数字货币可以完美地绕开当下的美元结算体系开展全球交易，其推广很可能对当下美元主导的国际金融体系构成冲击。因此，有必要通过全球数字货币联盟携手制订相应规则，以应对当下国际金融体系的改革和变化。

（三）立足亚洲，推进亚洲一体化进程

新冠肺炎疫情过后，世界经济的恢复与发展将是一个长期过程，全球格局可能出现重要变化，区域合作趋势会更加明显。目前，世界主要区域几乎都已出现区域一体化组织，如欧盟、北美自由贸易区（美墨加协议）、非盟、阿盟、东盟、太平洋联盟和南方共同市场等。尽管这些组织的一体化发展程度还参差不齐，但已在实现自由贸易等方面发挥了不可替代的作用。区域一体化作为既能在一定程度上保障产业安全，又可维持国际分工的合作趋势，将在新冠肺炎疫情过后更加明显，并成为推动国际多边合作的重要方式。

亚洲区域一体化组织相对碎片化，既有已经在一体化进程中的东盟，也有存在感不强的南亚区域合作联盟（saarc）；有对全球原油生产影响巨大的海湾合作委员会（gcc），也有以强调地区安全起家的上海合作组织以及苏联解体后为维持和扩大原有经贸联系而建立的欧亚经济联盟（eec）。由于亚洲各国间利益及矛盾错综复杂，上述合作机制难以在基本一致的框架内进行协调。随着亚洲国家整体发展，以及亚洲内部相互联结的加深，关于“亚洲价值观”“亚洲自信”“亚洲联合”的讨论几度兴起，建立一个在亚洲更大范围内进行协调的“亚洲联盟”越来越有必要。

亚洲幅员辽阔，内部复杂多样，区域异质化程度高，推进一体化必然要分领域、分步骤逐步推进。东亚及东南亚地区地理相近、经济文化联结密切，是推进亚洲一体化的核心动力区及重要突破口。东盟是亚洲区域一体化的成功典范，有效推动了东南亚乃至东亚区域经济一体化发展的进程，以小国联盟牵引地区大国开展区域经济合作。在中国—东盟自贸区的基础上，中日韩自贸区的筹备建设也将成为亚洲区域经济一体化的重要一步。

可以采取“同心圆”模式推动实现亚洲一体化。首先，可根据文化和地理上的接近性，构建一个具有共同文化内核的区域一体化机制，包括被称作“筷子文化圈”的中日韩三国、越南和新加坡，及华人、华侨众多的东盟其他国家，作为亚洲联盟（下简称“亚盟”）的内核。其次，外层应该包括印度、巴基斯坦以及俄罗斯等国。这一层次具有多元文化特征，但各方也有较多和平共处与合作的经验。其次，与亚盟保持密切联系的则是包括西亚海合会诸国以及亚太地区的美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、秘鲁、智利、墨西哥等国家。这些国家与东盟、日本、韩国、印度和中国保持着较为密切的经济联系，在文化上也常有互动，且地缘相近，存在诸多合作机遇。最后，应该构建多方位的金融机制，为“同心圆”内外的联通提供足够的资金支持，使资本能够像血液一样在亚盟当中流动，发挥其为经济增长提供养料的作用。同时各方还需要加强文化纽带，以文化上的进一步沟通增强亚盟的粘合性。

同时，随着中国的快速发展，中国的体量和力量决定了无论是在经济、金融还是文化上，中国均应该发挥强大的推动力，但这并不意味着中国需要在所有事务上寻求主导权，而是应该尊重以共识作为行动的基础。

（四）推动“一带一路”多边化发展

作为一项规模浩大的国际公共产品，“一带一路”已渡过初生阶段最艰难的时期并稳步进入推进阶段，应向着多边化、制度化、公开透明化方向深入发展。

“一带一路”倡议具有开放性、包容性，力图与国际规则对接，是一个推动国际合作的公共平台，这也让“一带一路”从诞生之初就披上了多边主义色彩，从而超越了一般的地缘政治策略。从这个意义上来说，“一带一路”倡议其实是多边主义新模式的探索和尝试。作为倡议发起国，中国在其中发挥着重要作用，但“一带一路”倡议的长远推进取决于各合作机制及相关国家与地区能否建立互信。如何构建、创新与尊龙体育官网的合作伙伴的关系，显得至关重要。

同时，中国的崛起及“一带一路”战略的宏大版图让部分西方人士对中国的力量及发展方向感到担忧。要消解西方对“一带一路”的误解和疑虑，使“一带一路”成为构建人类命运共同体的重要抓手，打造新型国际合作高端平台，便要进一步推动“一带一路”多边化发展。要真正使“一带一路”平台从规则制定、人员构成、组织管理、项目落实合作等各方面实现多边化、标准化、公开化发展。

可搭建组织架构和决策管理的多边机制，发挥中国及西方发达国家、国际组织等的不同优势，并将其常态化，强化“一带一路”国际公共产品的属性。还可推动搭建多层次多角度公共合作与服务平台，如可考虑建立“一带一路”国际企业联盟；发展“一带一路”跨境电商，建设“数字丝绸之路”；建立预警或信息共享机制，构筑“一带一路”建设的“防火墙”；以亚投行为牵引，建立“一带一路”国际多边开发银行合作机制，共同推动“一带一路”行稳致远。

发达国家和沿线国家可更多参与“一带一路”建设。“一带一路”深入发展可通过更加国际化的招投标、借贷款、项目设立及运作等，让西方发达国家及“一带一路”沿线国家更多参与到“一带一路”建设中。同时，也当深化与沿线国家发展战略对接，例如，“一带一路”倡议可加强与俄罗斯提出的欧亚经济联盟、东盟提出的互联互通总体规划、哈萨克斯坦提出的“光明之路”、土耳其提出的“中间走廊”、蒙古提出的“发展之路”、越南提出的“两廊一圈”、英国提出的“英格兰北方经济中心”等协调政策。在条件合适的情况下，“一带一路”倡议也可与美国提出的“蓝点网络”计划对接合作。

此外，“一带一路”建设作为一项覆盖广泛、长期性、系统性的规划部署，其落地实施需要国家层面、国际组织层面以及社会各界的支持和参与。要充分发挥各组织机构、专业人才的作用，为“一带一路”建设提供更坚实的支撑，更好发挥“一带一路”建设项目的辐射带动作用。可加强“一带一路”沿线文化交流与教育合作，通过项目培训着力培养专业人才；打造国际资金池，吸引跨国企业、银行等持有的国际资金参与“一带一路”开发；设立“一带一路”专业人士联络服务平台，充分发挥会计师、工程师等专业人士在国际组织中的作用；充分发挥包括智库、标准化组织在内的非政府组织（ngo）等社会力量的积极作用，通过国际交流增进相互理解与互信。