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2021年3月26日，银保监会、住建部和央行联合发布《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，这是继三道红线、房地产贷款集中度、土地集中供应等政策相继出台后，地产领域影响比较大的四大政策。

我们理解，如此密集的政策出台应主要是基于提升地产调控政策效果、避免地产领域挤占实体经济信贷资源以及建立房地产长效机制等角度来考虑的，而一系列政策亦将重塑整个地产行业格局。

如何理解频频出台的地产新政？-尊龙体育官网

我们搜集了2020年以来关于经营贷的违规处罚案例，发现违规事由多为经营性贷款贷后管理不到位、违规流入房市（如被挪作购房首付款）等原因，其它违规事由还包括向公职人员发放经营性贷款、违反审慎经营原则等。这些违规事由大体上也能够和近期的一系列政策对应起来。

（一）房地产长效机制已经基本确立

房地产长效机制建设自2013年以来一直是政策重点，并在政治局会议、中央经济工作会议等高层会议中频繁出现。不过我们亦观察到，十四五规划、2020年底的中央经济工作和2021年政府工作报告均未再提及“房地产长效机制”表述，这表明房地产长效机制在2020年应该就已经基本确立，现在只是实施阶段。

（二）房地产长效机制的由来以及内涵

房地产长效机制具体是指综合运用金融、土地、财税、投资、立法等五种手段（包括2020年下半年以来相继推出的三道红线、房地产贷款集中度以及土地集中供给制度等），规范房地产市场发展。比如本文重点讨论的三道红线、房地产贷款集中度制度以及经营用途贷款政策可被视为金融手段，住房和土地联动机制则可被视为土地制度，而契税、房地产税则可被视为财税手段等。

这其中，房地产金融调控基本上显然已经成为房地产长效机制的主体。

（三）地产政策基调的变化历程

地产政策的调整是一个历史过程，至今为止已超过20年。不过我们这里重点探究十三五以来的地方政策基调变化。具体来看，

1、2016年首次提出“房地不炒”、2018年首次提出“三稳”

（1）2016年底的中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的政治定位，正式确立了过去几年的政策基调。

（2）2016年《政府工作报》明确提出“因城施策”的理念，即“完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存”，随后“因地制宜、因城施策、分类调控”成为主要思路。

（3）2017年提出地方政府主体责任机制，2018年则正式提出“三稳”理念。

2、2019年重在对房地产信托和境外发债进行约束

2019年6月13日银保监会郭主席在陆家嘴论坛上提示房地产金融业务风险，算是正式拉开了房地产金融严监管大棒的序幕，随后整个7月份的房地产政策监管信息便比较集中，主要体现在房地产信托融资、房企境外发债等等。

例如，2019年7月9日发改委发布的《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕778号）便明确房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务。

3、疫情期间的政策放松只是小插曲，不改中长期政策方向

尽管政策大方向是明确的，但年初以来的疫情给房地产行业带来了较为沉重的打击，在“三稳”的政策导向下，疫情期间多地针对房地产行业出台了相对放松的政策予以支持，且大多从调整监管措施、降本减负、财政金融支持、复工复产和安全管理等方面着手。如适当调整商品房项目预售许可的最低规模和工程形象进度要求、适度降低商品房预售重点监管资金比例、允许企业通过银行保函形式替换同等额度的重点监管资金、适度增加预售监管资金拨付节点、对受疫情影响经营困难或疫情防控期间有贡献的企业予以资金支持、支持金融机构加快个人住房贷款审批发放等等。

疫情期间相关政策略有放松的动机虽然容易理解，但却引起了一系列问题，如大量信贷资金流入房市等。而在疫情形势渐趋可控且中国经济逐步迈入修复的通道中，针对房地产业的严监管调控再次成为当前及未来一段时期的政策主基调，这同样是理所当然的事情。

4、后疫情时代严监管：三道红线、贷款集中度、土地集中、经营贷等

经历疫情期间的政策反复后，2020年7月韩正召开的房地产工作座谈会成为近期一系列地产新政策出台的重要风向标，亦使得2019年的地产金融严监管新政逻辑在2020年下半年得以延续。随后的交易商协会和北金所新政、央行“345”规则、“解决大城市住房问题”、“房地产贷款集中度制度”、“土地集中供应制度”以及“经营贷款管控制度”等正是在这一背景下密集出台，旨在从开发贷、按揭贷、经营贷以及地产企业自身债务情况等方面开展房地产金融调控。

（四）监管部门对地产金融的态度不是很友好

虽然金融机构对地方融资多比较依赖且倾向于支持，但监管部门对地产金融的态度并不友好，这从今年3月2月新闻发布会上郭主席的讲话中便可见一斑。

2021年3月2日两会之前的新闻发布会上，银保监会郭主席便明确指出“房地产现在金融化、泡沫化倾向性还比较强……”。实际上郭主席对房地产金融带来的风险问题一直比较警觉，并将其为“灰犀牛”。

如进一步往前追溯，2019年6月13日银郭主席在陆家嘴论坛上同样指出“当前房地产过度金融化，居民负债率占相当大的比例，甚至一半投资都投入到房地产市场。房地产过度融资，不仅挤占其他产业信贷资源，也容易助长房地产的投资投机行为，使其泡沫化问题更趋严重”。

（一）三道红线（地产企业角度）：倒逼房地产行业进入降杠杆阶段

1、三道红线（即剔除预收款后的资产负债率大于70%、净负债率大于100%、现金短债比小于100%）的目的在于倒逼地产企业降杠杆，即监管部门重在通过上述三个指标对房地产企业的过度融资行为进行约束。具体来看，当三条线均踩红线时，则只能借新还旧（有息债务年度增速为0）；当踩两条时，有息负债年度增速不能超过5%；当踩一条时，有息负债年度增速不能超过10%；当三条线均达标时，则有息债务年度增速不能超过15%。

2、在三道红线的政策指引下，地产企业普遍寻求降低杠杆率，如多维度营销促回款、股权转让与资产出售、调整生产供应节奏、放缓投资节奏、优化债务结构、降低债务融资成本等等。

3、实践中不仅房企自身比较关注，金融机构在对房企授信时亦会特别考虑三条红线的数值情况。而从目前已公布相关数据的房企来看，这一路径正在慢慢实践，三道红线带来的转型成效正日益显现。如之前三条红线均踩的佳兆业已有两条线转绿（即净负债率降至97.90%、现金短债比升至1.56、剔除预收款后资产负债率降至70.30%），碧桂园的总借贷规模亦已降至3264.90亿元，中国恒大的有息负债则由2020年3月下降1578亿元至2020年12月底的7165亿元，融创中国的净负债率为96%（较2019年底下降76.30个百分点）、非受限现金短债比为1.08（较2019年底提升0.51）、剔除预收款后的资产负债率为78.30%（较2019年全液压下降约5.60个百分点）。

（二）房地产贷款集中度（银行角度）：弱化银行对房地产行业的依赖

虽然房地产贷款的集中度管控早已有之（之前一直有窗口指导等政策调控），如实际上2020年9月份监管机构便已要求大行压降、控制个人住房按揭贷款等房地产贷款规模，新增房贷压降至30%以下。但央行与银保监会在2020年最后一天所发布的《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》（银发〔2020〕322号）则进一步从制度上弱化了银行对房地产行业的依赖。

1、地产企业除受“345”规则约束导致其债务规模无法保持增长以及信托融资渠道受限外，其从商业银行获得开发贷和按揭贷的渠道也会受限，商业银行的房地产授信额度变得较为紧张，这在一定程度上加剧了房地产行业的债务压力。

2、央行与银保监会等金融管理部门对商业银行的主动把控或者说自主调控能力进一步增强，如322号文赋予央行副省级城市中心支行以上分支机构（会同所在地银保监会派出机构）在第三档、第四档、第五档的基准上上下2.5个百分点的自由裁量权。不过从目前来看，多数地区对上限的容忍度有所上升。

3、322号文仅提及个人住房贷款和全部房地产贷款，同时从比例设置来看，第一档（国有行）、第二档（包括3家城商行的中型银行）、第三档的对公端房地产贷款占比上限分别应不低于7.50%、7.50%和5%，第四档与第五档的对公端房地产贷款占比上限亦分别应不低于5%。因此我们大致可以这样理解，322号文同时对个人住房贷款和对公端房地产业贷款比例提出了具体约束要求。

4、按照最新数据来看（部分银行为2020年底、部分银行为2020年6月底），第一档中的建行和邮储银行在个人住房贷款占比方面超出了上限（32.50%），第二档中的招行、兴业银行、光大银行和平安银行超出了上限，第三档中的徽商银行、杭州银行、郑州银行、青岛银行、成都银行、中原银行、江西银行、九江银行、厦门银行、青岛农商行和广州农商行亦均超出了上限。

（三）土地集中供应制度（政府角度）：进一步约束资金压力较大的企业

1、“345规则”推动地产行业进入降负债、降杠杆阶段，开发贷和按揭贷资金来源受限亦影响了地产行业的资金来源，而土地集中供应制度则意味着地产企业以往的销售节奏与营销节点需要充分考虑到集中的拿地资金需求而适时调整。

2、具体来看，3月、6月与9月住宅用地的集中供应将会导致地产企业在集中性大批量拿地时面临大额资金支出困境，三道红线的压力会骤然上升。这意味着资金实力强较强的企业将获得更多的拿地机会，而资金压力大的企业则会受到更大的冲击，地产企业之间的分化会进一步加剧，与此同时为提高拿地的成功率，地产企业之间可能会通过联合拿地的方式来减轻资金压力。

（四）严控消费贷与经营用途贷款流入房市（银行和中介角度）

2020年以来，货币大放水导致消费贷与经营贷资金纷纷流入房市，因此另外一项政策便是严控消费贷、经营贷违规流入楼市。近期监管部门亦要求各银行排查经营贷流入房地产市场情况，不少银行对购房者首付款来源进行严格审查。

1、2020年4月20日，央行深圳中心支行货币信贷处发布的《关于房抵经营贷资金违规流入房地产市场情况的紧急自查通知》要求深圳市各银行就2020年以来新发放的房抵经营贷（含借款人为企业或个人）情况立即开展自查。

2、2020年4月22日，深圳相关部门组织针对房地产市场热点舆情的通气会，明确严格执行限购、限价、限贷、限售、限户型等五限调控措施，与此同时深圳五部门“人民银行深圳市中心支行、深圳市中小企业服务局、深圳市住建局、深圳银保监局、深圳市市场监管局”通报房抵贷买房调查情况。

3、2021年1月，上海要求严格审查首付来源和还款能力，避免消费贷、经营贷违规流入楼市，随后深圳开始严格核查假流水等违规行为，北京、广州、杭州、成都、厦门等地亦紧紧跟随。

4、再比如，广州的银行对申请房贷的购房者，除了审核借款人的个人征信、婚姻状态、资产、还款能力等方面外，还要求申请房贷的购房者： 

（1）近6个月新增的消费贷、经营贷、30万以上的信用卡消费、分期或融资，必须结清，并提供结清证明。

（2）放款前不得有新增信用贷等相关负债。

（3）首付款来源须为自有资金，全额支付首付款需提供全额支付凭证及对应支付账户流水，部分支付首付款需要提供定金转账凭证及流水、并提供差额80%自有资金余额资料。

（4）提供的流水不得显示有“贷款、贷款受托支付、借款、借贷、中介机构转款、融资机构转款”等字眼，否则不予审批。

前面已经指出，实际上从2020年开始，各地区便已经针对经营用途贷流入房市等问题进行严格审查，而2021年3月26日银保监会和央行发布的《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》则进一步从制度上给予了规范。这是因为从目前的排查情况来看，经营用途类贷款流入房市的问题还比较严重。例如，北京银保监局披露要求辖内银行对2020年下半年以来发放的个人经营性贷款等业务合规性开展自查，结果发现涉嫌违规流入北京房地产市场的个人经营性贷款金额约3.4亿元，约占经营贷自查业务总量的0.35%。

（一）规范对象：个人经营贷和企业流动资金贷款等经营用途贷款

1、这里的经营用途贷款主要指企业流动资金贷款和个人经营贷款（包括小微企业主和个体工商户）两大类。从政策文件来看，上述两类贷款分别受《流动资金贷款管理暂行办法》（1号令）和《个人贷款管理暂行办法》（2号令）（均为2010年2月12日发布）影响。

2、《个人贷款管理暂行办法》明确个人贷款是指贷款人向符合条件的自然人发放的用于个人消费、生产经营等用途的本外币贷款，其中贷款人不得发放无指定用途的个人贷款。同时，个体工商户和农村承包经营户申请个人贷款用于生产经营且金额超过五十万元人民币的，按贷款用途适用相关贷款管理办法的规定。

3、《流动资金贷款管理暂行办法》明确流动资金贷款是指贷款人向企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的其他组织发放的用于借款人日常生产经营周转的本外币贷款，贷款人不得超过借款人的实际需求发放流动资金贷款。其中，

（1）营运资金量＝上年度销售收入×（1－上年度销售利润率）×（1＋预计销售收入年增长率）/营运资金周转次数

（2）新增流动资金贷款额度=营运资金量－借款人自有资金－现有流动资金贷款－其他渠道提供的营运资金

（二）关注“八不得”

1、加强借款人资质审核和资金管控“五不得”

这“五不得”直接划定了界限，即不得向无实际经营的空壳企业发放经营用途贷款，不得以企业证明材料代替实质性审核，不得因抵押充足而放松对真实贷款需求的审查，不得向资金流水与经营情况明显不匹配的企业发放经营性贷款，不得以已开展受托支付为由弱化贷后资金管控。

2、建立合作机构“白名单”，加强中介机构管理“三不得”

“三不得”主要针对地产中介机构，即不得与存在协助借款人套取经营用途贷款行为的中介机构合作，中介机构不得为购房人提供或与其他机构合作提供房抵经营贷等金融产品的咨询和服务、不得诱导购房人违规使用经营用途资金。

（三）重点审查房产交易完成后短期内申请经营用途贷款的需求合理性

1、对企业成立时间或受让企业股权时间短于1年，以及持有被抵押房产时间低于1年的借款人，要进一步加强借款主体资质审核。

2、对抵押人持有被抵押房产时间低于1年的，审慎确定贷款抵押成数。

3、抵押人持有被抵押房产时间低于3年的，银行业金融机构应定期核查贷款使用情况并保存核查记录。

4、对期限超过3年的经营用途贷款，要建立专门统计台账，逐笔登记并定期进行核查，确保贷款期限与借款人生产经营周期、资金收支规律相匹配，真正用于企业经营。

（四）需要和借款人签订资金用途承诺函

放款机构要和借款人签订资金用途承诺函，明确一旦发现贷款被挪用于房地产领域的要立刻收回贷款，压降授信额度，并追究相应法律责任。同时将企业和个人违规挪用经营用途贷款的相关行政处罚信息及时纳入征信系统。

（五）2021年5月31日前完成排查工作

文件明确指出各银保监局、地方住房和城乡建设部门、人民银行分支机构要联合开展一次经营用途贷款违规流入房地产问题专项排查，于2021年5月31日前完成排查工作，并加大对违规问题督促整改和处罚力度，也即2020年以来的经营用途类贷款排查工作在未来两个月仍会持续。

（一）和三道红线、贷款集中度等房地产金融政策相比，对经营用途类贷款的规范则更多是一种无奈。这主要是因为，经营用途贷款是在政策的鼓励和导向下由金融机构发放的贷款，且大多为小微企业贷款，享受到财政贴息等政策红利，融资成本亦受到政策部门关注，因此对融资主体来说，这是相对便宜的资金来源。

但正是在政策部门强制改变风险定价的导向下，才使得资源配置出现了一定程度的扭曲，使按正常市场定价逻辑无法获得贷款的小微企业主在获得贷款后出于未来归还本息的角度考虑，并不愿意主动投入生产，从而导致一系列的贷款用途违规问题，如监管部门所尝试排查的经营用途贷款流入房地产领域、而非生产经营。因此经济用途贷款的问题恰恰反映出强制引导政策所带来的负面冲击。

（二）集中度政策带来的影响在于，银行在平稳过渡阶段，可能会积极布局其它优质资产，如在大类资产组合配置上适当加大投资类资产、票据资产和同业资产等非信贷类资产的配置力度，亦会加大在普惠小微、优质制造业、消费金融、新动能与新经济、供应链金融等领域的信贷配置力度。

（三）若将近期的一系列政策纳入统一分析框架中，则会发现地产企业在获得资金方面愈发显得比较困窘，商业银行对地产企业的要求亦越来越高，而诸如开发贷、按揭尾款等杠杆资金来源则受到政策层面的强力压制而出现收缩，更多的房地产企业亦有主动降杠杆的诉求，这种情况下相对优质且资金相对充裕的大型地产企业对融资成本和融资产品的接受度将会有所降低，银行和其在业务谈判中很难有争取空间，而相对优质的中小地产企业则有可能会成为市场抢夺的对象，一些因融资渠道受限而收缩的地产企业则可能成为被并购的对象。